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姜明安教授《行政法》第四版即将出版

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姜明安《行政法》第四版序 

本书第一版于19858月由山西人民出版社出版,书名叫《行政法学》;第二版于19867月由北京大学出版社出版,书名叫《行政法概论》;第三版于19906月由中国卓越出版公司出版,书名叫《行政法与行政诉讼》。上世纪九十年代后,我将本书前三版中有关行政诉讼法的内容编成了另一本书单独出版,也出了三版,第一版于19938月由北京大学出版社出版,书名叫《行政诉讼法学》;第二版于20073月由法律出版社出版,书名叫《行政诉讼法》;第三版于201612月重由北京大学出版社出版,书名仍叫《行政诉讼法》。而本书前三版中的行政法内容却一直未更新、修改,仍然停留在上世纪八、九十年代中国行政法刚刚起步阶段的学术语境中,其内容都已经非常非常陈旧,甚至不堪卒读了。因此,笔者今年下了最大的决心,拒绝掉种种诱惑,放下手头这样那样的工作,对本书前三个版本进行“大修”,使之“洗心革面”,在相距该书第三版26年后推出该书的第四版。现在,笔者的愿望终于实现,姜氏《行政法》最新版本第四版终于呈现在了各位读者面前。

也许各位要问,这二十多年来笔者都干什么去了?为什么让自己当初在那么困难的年代——文革刚刚结束,中国法制千疮百孔,国人多不知行政法为何物的年代——花了那么多心血写出的东西听任其陈旧、过时,而不加以修改、更新,让其成为废品、垃圾呢?这里我应向读者致歉,这确实不应该,这确实是笔者的过错。不过,这其中也有一定客观因素:这二十多年来,笔者花费了太多时间应对各种似乎不得不应酬的事务:被动或主动地应各不同方面、不同领域、不同部门的邀请,主编有关行政法与行政诉讼法的各种教科书、著作或相关案例教材、工具书达20多种。如主编的各种教材即有教育部法学核心课程教材《行政法与行政诉讼法》(北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,至今已出6版,印刷40余次);司法部全国法律硕士专业教学用书和教育部学位管理与研究生教育司推荐研究生用书《行政法与行政诉讼法》(法律出版社2003年版,2006年再版);全国律师资格考试指定用书《行政法学》(法律出版社1998年版);全国高等教育自学考试教材《行政法与行政诉讼法》(高等教育出版社1997年版);高等学校法学教材《外国行政法教程》(法律出版社1993年版);中共中央党校函授教材《行政法学》(中共中央党校出版社2002年版);《党员干部法治教程》(中国法制出版社2014年版);国务院法制办行政执法培训教材《行政诉讼法教程》(中国法制出版社2011年版,2015年再版);全国高等教育自学考试律师专业指定教材《行政法与行政诉讼法》(高等教育出版社2002年版)、新世纪法学创新教材《行政法》(科学出版社2010年版)等,主编各种研究性著作如《行政执法研究》(北京大学出版社2004年版);《行政程序研究》(北京大学出版社2006年版);《法规审查与法规评价研究》(北京大学出版社2004年版);《行政程序法典化研究》(法律出版社2016年版)等。这20多年,笔者的许多时间都被用于主编这些教科书和著作,从而难于抽出时间对自己早期的著作进行修改更新。当然,主编这些教科书和著作也是很重要的工作,对于有关方面、有关领域、有关部门的法制教育、宣传、培训应该是发挥了一定的作用的。但是就笔者自己的学术研究来说,则不可避免地导致了学术思想和学术理论的碎片化,难以形成体系化的学说。所以,笔者今年下决心暂停担任各种主编,集中精力推出笔者自著的《行政法》第四版和自著的《行政诉讼法》第三版(已于今年早些时候出版),以对自己上世纪八、九十年代的旧作予以改造、重构,对这二十多年主编的各种教科书和著作中自己撰写的章节的内容进行整合,使之体系化。

笔者大学毕业后一直从事行政法的教学和研究,至今已近35年。笔者为什么这么多年来对行政法不离不弃,对之情有独衷呢?此源于笔者对行政法的下述五点认识:

其一,行政法是最基本的人权保障法。现代法治国家最重要的特征是国民的人权有切实的法律保障,而保障国民人权的最基本的法律部门是行政法。与行政法相比较,刑法、民法也保障人权,但其保障人权的作用不及行政法显著。因为民法、刑法主要调整的是自然人、法人之间以及国家与自然人、法人之间的关系,而行政法调整的主要是掌控行政权的行政机关、组织与公民、法人或者其他组织之间的关系。掌控行政权的行政机关、组织因为是以国家机器、国家公权力为后盾,故其违法、滥权、对国民人权的侵犯要比一般自然人、法人违法、甚至犯罪的侵犯都要严重得多。从而,要保障国民的人权,就特别需要法律限制、控制和规范作为公权力的行政权,如限制行政权的行政组织法、规范行政权行使的行政程序法、控制行政权和对行政侵权进行救济的行政复议法、行政诉讼法和行政赔偿法等。行政法与宪法相比较,宪法是保障人权的根本法,但宪法对人权的保障大多需要行政法予以落实,如宪法规定公民的人身自由、人格尊严和住宅不受侵犯,公民的言论自由、通信自由和宗教信仰自由不受侵犯等[1],如果没有行政法对行政权加以控制,对行政行为加以规范,公民的人身自由、人格尊严、住宅安宁、言论自由、通信自由和宗教信仰自由能得到保障吗?显然不能。行政权不加以法律制约,公民人权随时可能受到侵犯,这是历史一再证明了的。由此可见,行政法作为人权保障基本法的作用是毋庸置疑的。

其二,行政法是最直接的治官制权法。中国传统法制强调法的功能主要是治民,法主要是治老百姓而不是治官的工具。韩非子有言,法以治民,术以治官[2];故治民无常,唯治为法。[3]故中国古代法以刑法为主,民法很不发达,治官制权的行政法则极为罕见。近现代以来,刑法仍然是统治者最重视的统治和专政的工具,随着商品经济和市场交易的发展,调整自然人、法人之间财产关系和人身关系的民法也开始受到重视,但行政法在很长时期内仍被冷落,几乎为立法机关遗忘。我国直到1989年才制定《行政诉讼法》、1994年才制定《国家赔偿法》,1997年才制定《行政监察法》,1999年才制定《行政复议法》,2003年才制定《行政许可法》,2005年才制定《公务员法》,2011年才制定《行政强制法》,至今尚未制定行政程序法[4]、政务信息公开法[5]和新闻、出版、结社自由保障法。我国长期以来为什么只重视刑法,对民法也有所眷注,容其发展[6],却唯独不重视行政法,不发展行政法呢?就因为刑法、民法的主要功能是治民,行政法的主要功能是治官制权。统治者、管理者当然乐于以法治民,而不愿意以法来限制和制约自己的权力。[7]行政法之所以最终得以发展,不是因为统治者、管理者突然变得开明起来,而是现代市场经济、民主政治的推进,人民越来越名副其实地当家作主,他们为了维护自己的权利、自由、财产,必然要通过自己的代表机关制定法律来治官制权,通过治官制权法来防止、限制和制约政府机关及其公职人员滥用权力和侵犯自己的权益。当然,治官制权法不仅指行政法,宪法也是,而且可能是更重要的治官制权法,但是宪法的治官制权功能往往要通过其他法律实现,在很多情况下不是直接实现,行政法无疑是最直接的治官制权法。

其三,行政法是最实际的现代民主政治推进法。张知本先生指出:“中国政治不上轨道,是尽人皆知的事。考其原因,自然很多,要以从事政治的人们,只知术而不知学,只任人而不任法,只重官而不重民三者为最。”[8]中国自19世纪中叶以后为什么落后挨打?其重要原因之一即是“政治不上轨道”。政治为何不上轨道?张知本先生认为最重要的原因是执政者不懂科学执政而只知玩弄权术,不实行依法执政而热衷于人治,不实行民主执政而热衷于专制、独裁。此三者中又以不民主、不“重民”为最。执政不以人为本,不让公众参与,不广泛听取广大民众的意见,何谈科学?执政独裁、专制,不发挥代议机关、立法机关的作用,何谈法治?要改变此种情况,自然需多管齐下,综合治理,但重要措施之一无疑是健全、完善有关公众参与行政决策和行政行为的行政法制以及有关行政决策和行政行为接受公众监督和人民代表机关监督制约的行政法制。行政法对现代民主不仅具有保障作用,而且具有促进作用。

其四,行政法是最基础的公平正义社会秩序维护法。罗尔斯认为,公平正义社会秩序取决于社会财富和基本权利义务的公平分配(分配正义)和对社会弱势群体的利益补偿(矫正正义)。“一个社会体系的正义,本质上依赖于如何分配基本的权利义务,依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件”;“社会和经济的不平等(例如财富和权力的不平等)只要其结果能给每一个人,尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益,它们就是正义的”。[9]作为国家,特别是像我国这样的社会主义国家,政府掌握着最广泛和最重要的资源,如土地、矿藏、森林,政府如何分配这些资源,如何利用这些资源产生的财富对社会弱势群体予以适当的补偿救济,是建立公平正义社会秩序的关键,而要保障政府对资源的公平分配和矫正社会财富第一次分配后可能形成的非正义,就必须完善行政法制,如行政审批许可法制、行政税费征收法制、政府采购法制和行政给付法制等。没有这些法制的保障,公平正义的社会秩序就不可能建立。

其五,行政法是最重要的科学发展促进法。小平同志说,发展是硬道理。[10]根据科学发展理论,发展不仅指经济发展,而且应该包括社会发展,发展不仅指GDP的增长,而且应该包括自然生态的改善和人的生存环境的改进。但是,我们在很长的一个时期内,将发展片面理解为经济发展,以GDP作为发展的唯一指标,结果导致发展失衡、一些地区生态环境恶化,污染事件频发,地区差别、城乡差别、贫富差别增大,社会问题增多,甚至引发部分群体性事件,给社会带来诸多不稳定因素。如何解决这些问题,保障经济社会的科学和可持续发展?对策和途径之一即是推行行政法治,用行政法治保障政府决策的民主化、科学化(如以行政法规定重大发展决策必须经过利害关系人听证和专家论证),用行政法治保障科学发展决策的执行和监督(如以行政法规定科教文卫的发展指标、社会保障的发展要求,环境和生态治理的目标、途径,以及规定对于因追求形象工程、政绩工程而破坏科学发展的行为的法律责任)。总之,科学发展必须依靠法治,特别是行政法治。罗豪才教授说,现代行政法实质上是平衡法。[11]平衡、统筹、兼顾、协调、可持续均是科学发展的基本要素。没有平衡,就没有科学发展,而没有行政法,就不可能保障平衡。

正是基于行政法对于国家和社会的上述重要性,笔者选择以行政法教学、研究作为自己终生的事业。正是基于对行政法的这种重要性的认识,笔者30多年来一直坚持在行政法领域耕耘、著述,并在此花甲之年后又5岁的时候推出《行政诉讼法》第三版和《行政法》第四版。

笔者这次修订《行政法》第四版,得到了我的三位学生——大连理工大学法律系副教授陈国栋博士、中国人民公安大学公安管理学院讲师周华兰博士和国家检察官学院讲师宋京霖博士——的帮助,他们三位(特别是国栋博士)认真细心地帮我校对了整个稿件,纠正了我稿件中许多文字和表述的不当或错误。对此,特向他们三位表示感谢。

尽管上述三位博士以及北京大学出版社责任编辑为保证本书质量做了辛勤和细致的工作,但由于笔者本身水平和能力的限制,本书仍不可避免地会存在这样那样的不妥或错误之处。对此,衷心希望各位读者不吝指教,以使笔者能在下次改版时予以纠正。


姜明安

于北京海淀区八里庄寓所

2016年1030


注释:
 

[1] 见《宪法》第3540条。

[2] 引自盛振为先生为马君硕所著《中国行政法总论》(台湾商务印书馆1984年版)一书的序言。

[3] 引自张国华主编:《中国法律思想史》,法律出版社1982年版,第121页。

[4] 1996年制定的《行政处罚法》、2003年制定的《行政许可法》和2011年制定的《行政强制法》规定了部分行政行为的程序,可以认为是三个单行的行政程序法。

[5] 国务院于2007年制定了《政府信息公开条例》,但人大的正式立法尚未启动。

[6] 我国古代法家重视法制,主要是重视刑法,对民法很少关注。我国历朝历代的法典,如秦律、汉律、唐律,直至明、清律,其基本内容都是刑法。至于唐六典、明、清会典等,虽有不少规范官吏行为的规范,这些规范可认为具有行政法的某些特征,但与治官制权的现代行政法乃相去甚远。

[7] 中华人民共和国成立以后,特别是20世纪50年代后期至“文化大革命”时期的一个较长的阶段,由于“左”的思想和路线的影响,国家不仅不重视行政法,而且也不重视刑法和民法;既不以法治民和治理社会,也不以法治官和治理国家。主导整个社会的治理模式是“无法无天”的领导者个人专制与群众专政的结合。

[8] 引自张知本先生为马君硕所著《中国行政法总论》(台湾商务印书馆1984年版)一书的序言。

[9] 〔美〕约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1988年版,第512页。

[10] 《邓小平文选》,人民出版社1993年版,第377页。

[11] 罗豪才主编:《现代行政法的平衡理论》,北京大学出版社1997年版,第16页。

附:《行政法》第四版目录

第一编   

第一章 行政:管理与治理

第二章 行政法:保障权利与控制权力

第三章 中国行政法的历史发展

第四章 中国行政法学的历史发展和各国行政法学的主要流派

第五章 行政法的法源

第六章 行政法的基本原则 

第二编  行政法主

第七章 行政组织与法治政府建设

第八章 行政法主体与行政机关

第九章 其他行政主体

第十章 公务员

第十一章 行政相对人

第三编  行政行 

第十二章 行政行为概述

第十三章 行政立法

第十四章 行政司法

第十五章 行政执法

第十六章 行政处理

第十七章 行政监管

第十八章 行政裁量

第十九章 行政合同与行政指导

第四编  行政程 

第二十章 行政程序概述

第二十一章 中国行政程序法典化的意义、目标与路径

第二十二章  行政程序的主要制度

第二十三章  政务公开

第五编  行政救 

第二十四章 行政救济概述

第二十五章 行政法制监督

第二十六章 行政责任

第二十七章 行政复议

第二十八章 行政诉讼

第二十九章 行政赔偿

第三十章 行政补偿


Li Xing