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国家监察体制改革的修宪工程——宪制变革的一种控制方式

作者:李少文   点击量:1769

[内容提要]宪制性变革推动宪法发展,自身亦受到宪法的控制。设置国家监察委员会是重大的宪制变革,它是中国共产党推动的进一步丰富和完善社会主义民主形式尤其是坚持党的领导的重要举措,是中国共产党的宪法工程。重塑监督权的逻辑并非民主,而是来自主权者在场逻辑和公民自由保障。国家监察委员会将党内外的监督权力体系化,形成“行政——监察”二分的主导结构。修宪存在显性与隐性两种路径。试点对制度设计的合法性与改革空间产生影响,成为推动政治过程发展的动力。修宪需要达成政治共识,亦需要民意的积累。改革的诸多举措都是围绕着积累民意和凝聚共识展开,其方式是通过政党政治和政府过程。我国宪法属于较为典型的柔性宪法,需要重建对宪制性变革的控制机制。形成完备的修宪工程理论,使宪制变革受宪法和宪制约束,是中国共产党推进宪法工程所需要的理论框架。

[关键词]修宪工程 国家监察体制改革 试点 宪法工程 柔性宪法


引言

中国共产党十九大报告中提出坚定不移全面从严治党,健全党和国家权力监督体系,其中重要的举措就是深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。理论界一般认为,国家监察体制改革,不是简单的国家机构增设与结构调整,而是宪制结构的一种变革。[1]如何推动国家监察体制改革?这是不得不回答乃至需要提前回答的问题。针对国家监察委员会的制度设计是一项宪法工程。改革带着强烈的政治目标,是政治活动参与者的意志表达,而制度设计需要充分的理论储备、经验提升和动力支持。它们凸显了改革的复杂性、结构性与系统性,这种改革自然不能是无序乃至失序的。国家监察体制改革受到哪些宪法性约束?改革过程如何循宪法和宪制而推动?针对宪制的变革如何受到宪法的控制?这就需要回溯改革的历程并分析改革的路径,提出有说服力的理论范式。

在已经铺开的改革试点中,省级以下的国家监察委员会形式初现,揭开了这一机构的面纱。改革试点得到全国人大常委会的授权,但国家机构的变革并非只是实验性的——制度试验的正当性同样依赖宪法工程之规划,试验的意义在于获取经验、动力和试错,它具有推进改革的意义。全国性的机构设置与权力配置的变化就意味着某种形式和某种程度的宪法变迁乃至修改。[2]目前有关修宪的认识已经趋于主流,[3]但修宪绝非单一事务,亦非仓促的局部选择,必须要有全局性思考,启动修宪工程就迫在眉睫。所谓修宪工程,不只是对修宪过程和程序进行系统化表述,更是对修宪的动力、内容、过程与结果进行整体性表述,并在其中发现宪法的功能。它不仅是为了因应改革之需要,也是为改革提供更加充分的合法性资源和动力机制,还是一种来自宪法的对改革的控制。

宪法修改是对既有宪法规范的某种形式的变动,从一开始就存在着宪法修改是否成立的争议,[4]但现代宪法基本接受了修改的必要性与程序性。宪法所面对的最大现实压力在于凝固的智慧也有有限性、不完整性与滞后性,所以修宪成为政治活动参与者的一种重要选择。然而,修宪却非政治意志的恣意表达,而是受到重重限制。施密特认为,“宪法修改”一词很不准确,因为它并非对宪法的修改,而只是涉及宪法法规的修改,真正意义的宪法修改是尊重宪法的宪法修改,不只是包括了尊重宪法修改程序。[5]提出并运用修宪工程,正是为了正确理解和有效运用修宪这一工具。修宪工程需要回溯到改革的动力来源、目标设定以及改革过程,揭示政治活动参与者推动民主过程所受到的形式与实质意义上的控制,回答改革如何在宪法控制之下推动宪法发展的问题。

本文结合国家监察体制改革的实践,论述修宪工程的动力、形式与内容,说明建设修宪工程之于我国宪法发展和中国共产党推进宪法工程的理论意义。文章亦综述了此次修宪的准备过程,并预测其效果。为此,文章的正文共分为五部分。第一部分从监督权力的逻辑基础入手,论证监察委改革是中国共产党推动社会主义民主形式的新发展尤其是坚持党的领导的新举措。这是修宪的主要动力。第二部分阐释监察委改革的修宪形态,说明显性修宪的安排结合试点改革之后的复杂性,而这个过程正是修宪之准备。第三部分阐释修宪所需要凝聚的共识和积累的民意,这是修宪工程的内容。第四部分重回基本理论,总结修宪工程控制宪制性变革的逻辑结构以及它对理解宪法功能与地位的意义。最后是结论。

一、改革动力:中国共产党推动的宪法工程

设置国家监察委员会是一项重大的政治改革。改革目标是明确的,那就是重塑监督权力配置。十九大报告明确提出健全党和国家权力监督体系,国家监察体制改革正是权力监督体系的重要组成部分。习近平在中国共产党十八届中央纪委六次全会上说:“要完善监督制度,做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督,要健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”从理论上看,监督即监察、督促,它的对象一般是行使权力的主体。此次改革正视并直面党组织和党员领导干部行使权力的事实,将党的监督与国家机器的监督结合在一起,是一种新的制度尝试。

(一)监督权的逻辑与功能

与国家权力配置不同的是,监督权独享一套理论体系,其逻辑基础并非民主制。理论界在阐释权力监督时,往往以为它是权力配置的一部分,却忽视了严密的民主宪法结构无法推导出监督权的事实。这是因为从社会契约推导出的宪法以表征和实现民主为使命,安置作为主权者的人民是宪法作为国家根本法的任务。宪法如何安置人民?它建立起一套民主制度和民主机制,通过规范和制度给了人民适当的位置,体现他们的主权者地位,实现他们的民主权利。[6]质言之,宪法需要建立民主制度,确认民主权利,这也构成现代民主制的逻辑基础。在民主制的逻辑之下,权力的目标是确保民主的同一性,即实现人民自己统治自己。[7]既然是人民自己统治自己,何需监督呢?对行使国家权力的机构和人员进行监督,意味着在上述逻辑体系之外重新架设了“一双眼睛”,由这双眼睛监视、督导人民所授权的机构和人员的活动。为什么需要这双眼睛呢?这双眼睛又是基于何种逻辑呢?

民主制容不下的监督,却可以轻易在君主制的实践中找到类似的制度设计。甚至可以说,监督是君主制之下非常重要的制度逻辑和结构。[8]君主制的政治原则是君主代表着政治统一体。[9]和民主制类似,君主制也可以推导出一系列的制度形式。君主制下的御史监察、巡查乃至钦差大臣等,就是作为主权者的君主为了维护自身利益而推行的制度,目的是防范和禁止君主所委托、所任命的那些官僚滥权和腐败。君主对他所建立的官僚体系、对其所任命的官员,并不完全信任。于是,君主希望通过建立监督制度,在国家权力体系之外设置“一双眼睛”,作为君主(主权者)的代表、分身或化身,确保主权者的权力(利)。换言之,君主制下的主权者始终在场,监督就是主权者在场逻辑的演化形式。

可见,监督无法嵌入民主制,但可以按照君主制的逻辑寻找理论基础。实际上,民主制之下并非没有对权力的监督,但这种“监督”是与公民的民主权利直接相关的,最典型的形态就是所谓的第四权理论。第四权理论滥觞于保守主义政治家爱德蒙·伯克(Edmund Bruke)将记者称为“第四阶级”,致使来源于媒体的监督逐渐形成一种“权力”。[10]但它却并非是真正的权力,[11]因为舆论监督本身不独立成为权力,监督的力量是回溯到了主权者(人民)。这种监督所实现的价值是什么呢?从效果上看,在民主制之下,舆论监督正是为了维护人民的自由和利益,它与人民自己的监督无异。它生发于对自由的保护——自然状态下的人结合起来以获得力量所保护的那些自由,这也是民主的共同逻辑起点。自由是政治文明的起点,卢梭在《社会契约论》开篇就说:“人是生而自由的……”在论述社会契约的目标时,他又说:“要寻找出一种结合的形式,使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富,并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是服从自己本人,并且仍然像以往一样地自由。”[12]

简言之,宪法需要实现人民的自我统治,它所建立的民主制度始终围绕着自我统治与自我服从展开,而监督正是通过控制这个宪制体系来保护人民的自由。民主制之下的监督权力配置,借鉴了君主制的主权者始终在场的逻辑,所体现的是自由的价值。它是一种功能性的制度设计。质言之,监督之所以必要,正是因为我们需要防止权力滥用和腐败,防止权力侵害原始意义的公民自由和财产;推至极致,民主制下的监督是为了保护社会契约缔结之前的自由状态,它可以针对所有形式的权力,包括民主机制本身。正是因为监督所立基的是自由逻辑,所以我们可以观察到不同国家和地区存在的各式各样的监督权力形态,它们也逐渐和民主与法治结合起来,形成更为多样的制度类型。

(二)改革加强党的领导

通过厘清监督的理论基础以及民主制之下设置监督权的目标,我们就能更好地把握重塑监督权在宪制结构中的地位和方式。建立国家监察委员会对于健全我国的权力监督体制来说也就有了更为明确的理路和方案。简单地说,它是八二宪法所确立的社会主义民主形式的重要内容,反映了权力监督之于坚持中国共产党的领导的重大意义。质言之,监察委改革是加强党的领导的体现,是中国共产党所推动的宪法工程。

现行宪法确立了坚持中国共产党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一,党的领导与民主、法治的逻辑共同结合在一起,这是社会主义民主形式的基本结构和特征。目前,对于社会主义民主形式的三个基本元素如何落实以及它们之间关系如何调适仍缺少共识。坚持党的领导,一个重要方面就是直接回应中国共产党如何确保其持续不断的、全方位覆盖的影响力。对中国共产党来说,在新的环境与形势下面对新的挑战,让党的领导体现一种“在场”的逻辑就尤为重要。

实现对行使权力的全过程、全方位、各方面的监督,是加强党的领导的具体体现。推动监察委改革是中国共产党同时作用于国家治理和党内治理的制度创新。通过设计监察委,重塑监督权力并形成体系化结构,能够从内外两个方面发挥作用。一方面,监察委将统一党的监督和国家机器的监督,覆盖对党的监督和对国家机器的监督。另一方面,这种制度设计也直接作用于党的内部治理,成为全面从严治党、强化管党治党的新举措。可以说,监察委改革的动力是与坚持党的领导密切联系在一起的,它既带有主权者在场的逻辑色彩,是党的领导的直接体现,也是党通过管党治党推动法治发展的一种形式。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,它既具有政党的人民性和群众性,又通过党组织和党员领导干部行使权力而凸显其具有权力载体的属性。宪法正文并没有关于中国共产党的地位和作用的规定,也没有对党政关系设定原则或划定界限,而是在序言中确认了“中国共产党领导中国人民”的事实。宪法的这种规定被认为是贯彻了“党政分开”的逻辑,[13]既是在党和政之间设计隔离带,也为党实现其领导地位和作用留下了较大空间。监察委改革则是循着统一监督权力的思路,将党所行使的监督权力和国家机构所行使的监督权力结合起来,将对党组织和党员领导干部的监督与对国家机构及其工作人员的监督结合起来,形成新的监督权力体系。监察委何以承担如此重任?正是因为它直接面对并且有效回应了社会主义制度之下的政党政治的逻辑,并在此逻辑之下建立新的制度。[14]它同时强调中国共产党的领导的意义和党的严密的组织性和纪律性,既实现了监督之于权力行使的意义,又反映了组织性和纪律性之于党的领导的意义,有效回应了党所具有的权力属性的一面。概言之,监察委是监督权力与党的领导的“有机统一”,既是党的领导的新形式,又是管党治党的新选择。

二、改革三步曲:试点、立法与修宪

(一)宪法发展的两种形态

作为中国共产党坚持中国特色社会主义民主形式、推动宪法发展的一项重要举措,国家监察体制改革输入了强大的动力,这个过程就是中国共产党对宪法和宪法秩序的一种积极作用。对待宪法和宪法秩序,政治活动参与者从来都不是被动的和静态的,而是在与宪法的互动结构之中展现宪法的功能与效力。[15]面对宪法的模糊、空白以及不适应政治发展需求的情况,政治活动参与者的“反作用”让宪法更为充实,这也体现了不同改革方式对于发展宪法的作用。

通过改革发展宪法有哪些形态呢?美国学者基思·E.惠廷顿(Keith E. Whittington)认为政治活动参与者在宪法之下的行动,从保守到激进,分别有政策制定(policy-making)、解释(interpretation)、建造(construction)、创造(creation)、革命(revolution)。[16]其中,建造、创造与革命是三种较为激进的反作用于宪法的方式,都有可能是宪制性变革。建造意味着政治活动参与者在现行宪法之下需要创设新的行为模式和规则,创造意味着改变现行宪法,通过修改宪法来增加新的内容,而革命则意味着推倒重来,以新宪法替代旧宪法。[17]

宪法修改是宪制变革的基本形式,但宪法修改如何展开,却并非没有理论争议。[18]政治活动参与者反向作用于宪法的形式存在着很多模糊之处,尤其是通过宪法建造也可以实现宪法的发展,从而在实质意义上实现宪法的修改。这就形成两种形态的宪法修改,一是显性模式,通过修改宪法文本从而确定宪法的新内容,一是隐性模式,通过改变宪法文本的实质内涵及其作用形式从而确定宪法的新内容。前者可以称为是狭义的宪法修改,但后者也能达到修宪的效果。最著名的论证逻辑是布鲁斯·阿克曼(Bruce Ackerman)教授的“非正式修改”理论,他运用“宪法时刻”的概念描述美国历史上的重大宪法发展的例证,但这种理论表达的却并非是类似“解释”或“建造”的意涵,而是一种非正式的宪法“修正”。当然,这种修正需要依赖一定的条件,比如持续的选举的认可,或者法院的认可。[19]隐性的宪法修改在我国宪法实践中也有体现,一个最近的例证就是设区的市取得了制定地方性法规的权力,超出了宪法文本所进行的配置。[20]

国家监察体制改革亦存在以上两种作用于宪法的路径。如果通过大篇幅地修改宪法文本,直接作用于国家机构条款,尤其是增设相关条款,则是显性修改。如果不修改宪法文本,或者不是大幅修改宪法文本,而是主要通过立法的方式确定监察委改革的主要制度框架和基础,则可以认为是隐性修改。这两种路径皆有可能性,但属于不同的思路,其成本亦有明显差别。目前,理论界的主流认识是显性的宪法修改更为合理,认为只有大幅修改宪法才能推动改革。[21]

(二)试点的宪法意义

本次改革是由中央发起的,却是在试点中推进的。在讨论修宪之前,有关监察委的改革试点已经展开,并且颇具成效。制度试点是一种独特的改革方式,正是因为试点是在宪制结构尚未整体变动乃至没有合法性依据、没有改革空间的情况下所进行的一种“越法”尝试。试点需要正确处理合法性与改革空间的问题。三类情形值得关注,一类是具有合法性且预留了空间的改革试点,一类是合法性不足但空间尚存的改革试点,一类是合法性不足且无空间的改革试点。中国宪法学界早年围绕“良性违宪”展开的讨论就是一个例证。“良性违宪”产生了许多争论,亦存在对这些不同类型的论述,[22]至今仍然是中国宪法学诸多理论的思考起点。[23]

国家监察委员会的改革试点就面对着这样的问题。从严格意义上看,这种试点属于既无授权又无空间的改革,甚至连全国人大常委会的授权也存在一定的合法性困境。[24]授权主要是给予权限,它体现了一个允许或不允许的问题,而没有涉及宪制性变革的原则性、框架性以及边界性问题,这些问题恰恰是由现行宪法和宪法秩序所确立的。如果试点触及到更为根本性的问题,则需要有更权威的授权层次。所以,由全国人大常委会授权改革,实际上隐含着对试点的某种限制,那就是获得授权的试点应该受制于现行宪法和宪法秩序。质言之,试点过程中,现行宪法依然发挥着绝对的控制功能。当然,这种控制并非是严格的规则和程序约束,而是整体意义的原则性和边界性约束。

试点具有很重要的政治意义。一方面,试点是积累经验的过程,是制度实验乃至试错的过程。另一方面,试点也是通过积累经验来增强合法性与改革空间的过程。它让一项相对新颖的制度设计落地并发挥作用,既探索了制度的类型与特点,也能够为制度的发展方向和作用方式提供依据。试点毕竟只是试验性的,等到条件成熟,制度设计就会全面推开。这也体现了我们改革方式的独特性——通过试点来获取制度经验,同时也获得改革的动力。

改革试点契合了一种实验的精神。面对全国的差异情形,试点对于制度设计来说具有一定的“补偿性意义”,即补偿制度设计的经验缺失与差异性不足。我国宪法是鼓励实验的。[25]有学者提出,中国宪法在本质上是主张“反定型化”的,它鼓励进行某种实验尤其是地方实验,这正是宪法应对中国庞大且复杂的“差序格局”的表现。[26]监察委的改革试点不完全是实验性的,因为这种改革是一种有力且有序地推动,但试点仍能够补充它的意义,为后来的全面推广提供支持。在试点推行之后,新一轮的全面改革必将启动,这就意味着有关立法乃至修宪必须跟上。修宪与立法是为了设计新制度而作,这也符合政治活动参与者发展宪法的一般逻辑。

(三)两种修宪选择

前面已经提到,修宪存在显性和隐性之辩,在改革试点已经深入推进之际,若选择隐性修改,亦非完全不可。有关国家监察委员会的制度设计已经大致清晰,它所需要消除的宪法障碍也已经明确,[27]最大的困难在于如何回应作为国家根本政治制度的人民代表大会制度的内涵的调整。然而,这并非不可修改的内容,因为国家监察委员会的增设并非从根本上影响人民代表大会制度之存废,反倒是丰富了此一制度。所以,一种成本最小的修宪方式就是对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会条款进行修正,配合制定详尽的《国家监察法》和《国家监察委员会组织法》。[28]这种针对宪法的“小修”有利有弊:利在于宪法变动的成本较低,较能保护宪法的安定性,避免破坏其权威性,弊在于国家机构改革的合法性不够充分,宪制机构的基本形式未纳入宪法之中,也就缺少来自宪法的明确激励与约束。

换句话说,隐性修宪只能消除宪法文本上的障碍,显性修宪则可以通过确立新的宪法文本获得更加充分的合法性以及更大的改革空间。设计宪法也是对新设立的机构或者说是需要授予的监督权力的某种边界限制。这就是“大修”宪法的意义——宪法设计监督权力、组建国家监察委员会,明确其职责及其与其他国家机构的关系,划定权力运行方式及其边界。有学者已经提出,修宪的主要内容是在宪法第三章“国家机构”中增设一节,规定国家监察委员会的地位、权力、组成、与其他机构的关系等;在人民代表大会的条款中调整人民代表大会制度的内涵,并规定国家监察委员会的产生方式等。[29]

三、改革共识与民意输入

改革是一个过程,这个过程立足于高度的共识,其实质是民意充分和有效的输入。无论是对改革目标与动力的分析,还是对改革试点以及宪法修改之必要性的阐释,都涉及到修宪凝聚共识、吸纳民意的过程。共识是制度性共识,民意是过程中的民意,通过分析修宪的共识和民意,我们才能够把握改革的内容。

(一)改革凝聚的共识

前面提到,古代的监察权是与君主权力(皇权)紧密结合在一起的,而且对象主要就是皇权以下的行政权力。[30]它随着政治文明的进步而不断发生变化,表现为两种趋势,即监督是确保主权者地位与自由的直接结果,以及对行政权力进行监督的强大需求。前者主要是理论逻辑的推演,后者则生发于现实需要,在很大程度上关系着修宪的认受性程度。

权力制约和权力监督之间存在本质差别,理论界对此做了很多研究。[31]简单来说,制约是权力区分行使所形成的,监督是外部力量的督察;制约是双向的,监督是非对称性的;制约是自生性的,监督是功能性的。从根本上说,民主宪法采用分权原理配置权力,分权必然带来权力之间的相互制约,它是权力配置的一种后果或者目标。孟德斯鸠说:“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力,形成一种能联合各种权力的政体,其各种权力既调节配合,又相互制约。”[32]麦迪逊在阐释美国联邦宪法确立的分权与制约时说:“这样来设计政府的内部结构,使其某些组成部分可以由于相互关系成为各守本分的手段。”“防止把某些权力逐渐集中于同一个部门的最可靠办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。……野心必须用野心来对抗。”[33]监督并非类似的逻辑结构,它是权力配置之外的功能性假设,通过一种外部制度设计来达到控制权力的目标。传统宪法学教科书将权力监督作为我国宪法的基本原则,认为它是西方权力制约思想在社会主义国家宪法中的具体化。[34]这种认识在一定程度上反映了监督逻辑的差异性,却未能充分把握权力监督的功能与意义。

现在常说的监督实际上包含了不同的形式与类型,既包括来自代议机关的监督,也包括了行政机关内部的监督,它们立足于不同的逻辑。国家监察委员会所统一的监督,是从不同层次和类型的监督中所剥离的权力,主要覆盖了党的监督和传统的行政性质监督(包括行政监察、检察机关所进行的监督),形成一种独立的外部监督权。国家监察委员会的监督并不会取代形式意义上的人大监督、行政机关层级监督、司法监督以及人民监督,只是通过强化这种功能性制度设计来发挥积极作用。这种设计是经验与理性的,而非逻辑的。由于在我国的政治和社会生活中,行政性权力占据十分重要的地位,国家监察委员会集中行使监督权就会在实质上形成“行政——监察”两分的主导结构。

从内容上看,对我国政治和社会发展产生主要影响的权力类型多带有行政性色彩,而行政性权力又以集中化、层级化、效率性和专业性为主要特征。且不论行政机关的权力,各级党组织所行使的权力也在一定程度上体现了行政性色彩。行政权力在我国的政治结构发挥着主导性作用,这是社会主义民主形式的自然结果,一方面是因为“人民当家做主”主要通过人民代表大会制度来实现,人民代表大会产生政府行使权力,另一方面也是因为中国共产党的领导需要通过行政权力的运行来实现其目标。在社会主义民主形式之下,对行政权力有着强大的监督需求,这就是集中监督权力的现实必要性。针对当下严峻的反腐败形势,强化外部监督权能够发挥更为积极的效果,从而有利于实现控制权力的目标——“把权力关进制度的笼子里”。

(二)改革输入的民意

修宪是高度共识基础上的民意表达。输入的民意是对国家监察委员会的制度想象,也是对未来宪法和宪制结构的整体认知。而民意输入的方式和过程却是分散的。政治活动参与者一方面有意识地通过民主制度和民主方式积累民意,另一方面也通过改革试点、制定《国家监察法》等方式扩张改革的合法性基础和空间。

设计国家监察委员会是中国共产党十八届六中全会提出的重要战略部署,是党的重要政策表述和意志表达。在十八届六中全会之后,中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,它是政策的最好说明。试点方案强调国家监察体制改革“是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。”并且,这一方案指出“深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。……整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段。”此机构建立之后,将会实现行使公权力的公职人员监察全面覆盖,形成一种“不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”。作为中国特色社会主义事业的领导核心,中国共产党的政策具有强烈的民意基础,经由党的中央委员会全体全会所做的决策,是政党政治的结果。它首先反映了党的意志,同时也体现了这一政策所具有的强烈指导性意义,势必得到有效贯彻。

前面已经提到的改革试点也在民意输入方面也发挥了重要作用。试点由全国人大常委会授权,在三省市铺开深度的改革措施,实际上是动员了政府过程。这是在没有全局性改革的情况下,由政治活动参与者通过全国人大常委会参与的制度试验。改革试点既有利于获得经验,也有利于获取动力;经验是试点的首要目标,而动力既包括合法性补足,也包括认受性的增加。由三省市先行试点的意义不容小觑,它对于补偿现阶段监督权配置的认识不足、合法性不足以及空间不足有着重要的作用,这种作用最后就体现为对全面改革的民意支持。

有关《国家监察法》的讨论同样也有利于吸纳民意。改革试点启动之后就开始讨论其法律地位的问题。[35]可以说,《国家监察法》是整个制度设计的关键。如果制定了相对完备的《国家监察法》,明确监察机关的性质、定位和运作机制,那么制度的整体面貌就将确定。将《国家监察法》的制定置于宪法修改之前,既是修宪具体方式的探索,也是通过立法的讨论来增加制度的想象力,而这种想象力恰恰就是民意的输入方式。

总的来说,修宪过程基于一系列的制度讨论、反思与推动来搜集民意,并且集中表达民意。这是一种结合了政党政治与政府过程的民意输入方式,尤其是它纳入了全国人大常委会的授权改革试点与地方推动改革的实践以及全国人大及其常委会讨论制定相关立法的过程,彰显了本次修宪的独特性。换句话说,修宪不仅是政党政治运作的过程,也是通过了某种形式的政府过程,两者共同作用于修宪的民意输入。

四、修宪工程是关于改革的宪法技艺

修宪存在难易之辩,这也形成有关柔性宪法与刚性宪法的分类。[36]实际上,刚性宪法和柔性宪法作为宪法类型的基本划分方式,不仅是因为修宪涉及到的程序的繁复性,更在于通过修宪之难易所揭示的宪法效力情形。所谓柔性宪法,是指创制宪法的形式和程序与一般的普通法律一样,由此产生的宪法在法律效力上与普通的法律的效力是一样的。柔性宪法最初是用来指称英国这样的不成文宪法,[37]但随着这个概念的推广,柔性宪法也成为效力层次较低或落实情况较差的宪法的类型指称。若仅从文本上看,我国宪法当属刚性宪法,但若从效力特点上看,我国宪法就属于较为典型的柔性宪法。在柔性宪法之下,修宪程序似乎就没有什么特殊意义。然而,之所以要对宪法修改加以限制,确保宪法的刚性,在很大程度上正是因为宪法的根本性与最高性。所以,在“柔性宪法”之下也要有体现宪法根本法的地位和功能的制度方式,本文力图证成的修宪工程就是为此所做的努力。

更进一步地说,修宪看似是一种程序机制,却是对宪制结构的一种“反叛”。这种看似矛盾的情况,正好反映了发展修宪工程的意义——通过既有宪制结构约束对宪制的“反叛”。修宪工程试图约束的正是政治活动参与者发展宪法的行为,它通过一系列制度化和非制度化的方式,为政治活动参与者的行为提供规则和程序的指引,也提供了激励和约束。它有利于重建修宪自身的正当性。[38]修宪从来都不是最后的程序性措施,更是一个完整的政治过程,这个过程输入了政治活动参与者的意志,也输入了宪法和既有宪制结构的功能(效力)。实际上,宪法所预留的变革空间是极为狭窄的。然而,宪法发展不仅是制度的自然生长,更是外在力量的介入。修宪工程所针对的首先就是这种主动作用。

设计一个完备的修宪工程来控制监察委改革,将新设计的机构——国家监察委员会有效融入宪法秩序之中,将快速形成新的宪制结构并发挥其作用,这也是改革的应然之义。现行宪法没有规定专门的监督权,但现实政治中却有着多种形式的权力监督方式,最典型的当属来自党的纪律监督。长期以来,这种监督权都在宪法之外运行,将其纳入法治轨道正是改革的目标。设置国家监察委员会,重塑宪法中的监督权,能够强化监督权的地位,明确其功能与界限,并且有效地将党的纪律监督与国家权力配置结合在一起,实现监督权的体系化。它吸收了主权者在场的逻辑,借鉴君主制的优点,并与现代宪法结合,有效保护公民的自由和权利,形成复合逻辑的宪制结构。如此重大的宪制变革经由严密的宪法制度设计,使之符合宪法的目标,并发挥宪法的功能与效力,这就是修宪工程的意义。

宪法是国家的根本法,体现并实现宪法作为国家根本法的地位和功能就是宪法秩序的建立。建立宪法秩序的过程,仰赖宪法发挥其民主逻辑和法治逻辑的双重作用,既通过设计出来的民主制度和民主权利组织“政府”,发挥宪制结构的民主功能,亦通过制度规范约束政治活动参与者及其行为,控制政治过程。所以宪法的功能体现在多个层次,它从来都不只是需要演绎推理的规范体系,也是一个“统治文件”(governing document)。[39]宪法发挥其治国理政的功能,通过设计民主制度塑成国家,亦通过宪法控制民主过程,后者自然包括控制政治活动参与者激进地变革宪法和宪制结构的行为。所以修宪从来都不是脱离宪法秩序的活动,而恰恰是在宪法控制之下的活动。证成修宪工程,就是证成宪法对宪制变革的控制力,证成宪法对民主的全面控制。这也是极具柔性特征的中国宪法的迫切任务。

五、结论

本文力图证成修宪工程作为控制宪制变革的方式的意义,通过国家监察体制改革说明修宪工程的内容与功能。宪制性变革是政治活动参与者的意志表达,修宪不只是一种程序性表述,也是宪法和宪制控制之下的政治过程。建设监察委的修宪工程,既是推动改革的有力举措,也是发挥宪法功能的方式。监察体制改革吸收了君主制和公民自由的逻辑,形成“行政——监察”两分的主导结构,作为一种功能性制度设计发挥作用。它对于维护党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一具有积极意义,尤其是有利于加强党的领导,是中国共产党的宪法工程。修宪工程以塑造新的宪制结构为重点,也有利于增强制度的正当性和认受性,亦指引改革的方向与动力。形成完备的修宪工程理论,正是宪制变革所需要的理论框架,因为它有利于正确阐释我国宪法和宪制结构,也有利于为新的制度设计补充足够的改革资源与空间。中国共产党推动宪法工程是宪制变革的重要动力,它所受到的控制也反映了我国运行中的宪法。





* 本文是国家社科基金青年项目“全面从严治党的宪法基础研究”(批准号:17CFX009)的阶段性成果。


[1]秦前红:《困境、改革与出路:从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》,《中国法律评论》2017年第1期;李忠:《国家监察体制改革与宪法再造》,《环球法律评论》2017年第2期;韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,《法学评论》2017年第3期。

[2] 有关宪法修改和宪法变迁之间的关系,理论上有不同的观点。参见秦前红:《宪法变迁论》,武汉大学出版社2003年版,第1—3页。

[3] 秦前红:《监察体制改革的逻辑与方法》,《环球法律评论》2017年第2期;翟志勇:《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》,《环球法律评论》2017年第2期;韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,《法学评论》2017年第3期;叶海波:《国家监察体制改革的宪法约束》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。

[4] 西耶斯就认为产生于人民制宪权的宪法是不可修改的,他严格区分制宪权与宪定权,而制宪权是绝对的、一次性的。参见[法]西耶斯:《论特权·第三等级是什么?》,冯棠译,商务印书馆1990年版,第56—68页。

[5] [德]施密特:《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社2016年版,第147页,第149—163页。

[6] 李少文:《宪法工程:一种宪法学方法论》,《法学评论》2017年第1期。

[7] [德]施密特:《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社2016年版,第295页。

[8] 孙笑侠、冯建鹏:《监督,能否与法治兼容——从法治立场来反思监督制度》,《中国法学》2005年第4期;张晋藩:《中国古代监察思想、制度与法律论纲——历史经验的总结》,《环球法律评论》2017年第2期。

[9] [德]施密特:《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社2016年版,第373页。

[10] 刘建明:《“第四权力说”的历史滑落》,《现代传播(中国传媒大学学报)》2006年第4期。

[11] 李少文、秦前红:《论微博问政的规范化》,《河南社会科学》2011年第4期。

[12] [法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2003年版,第4页,第19页。

[13] 丁邦开:《党政分开的法学思考》,《法学研究》1988年第3期;蔡定剑:《党政分开与加强社会主义民主建设》,《当代法学》1988年第1期。

[14] 有学者认为,监察委改革或将带来八二宪法体制的重塑。参见翟志勇:《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》,《环球法律评论》2017年第2期。

[15] 李少文:《宪法工程:一种宪法学方法论》,《法学评论》2017年第1期。

[16] Keith E. Whittington,Constitutional Construction:Divided Powers and Constitutional Meaning, Cambridge: Harvard University Press, 1999,pp.4-5.

[17] Keith E. Whittington, Constitutional Construction:Divided Powers and Constitutional Meaning, Cambridge: Harvard University Press, 1999,pp.4-5.

[18] 张千帆主编:《宪法学》,法律出版社2004年版,第68—75页。

[19] Bruce Ackerman, We the People,Vol.1: Foundations, Cambridge: Harvard University Press,1991,pp.230-294.

[20] 李少文:《地方立法权扩张的合宪性与宪法发展》,《华东政法大学学报》2016年第2期。

[21] 秦前红:《监察体制改革需修宪保障》,《领导科学》2017年第3期;焦洪昌、叶远涛:《论国家监察体制改革的修宪保障》,《北京行政学院学报》2017年第3期;叶海波:《国家监察体制改革的宪法约束》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。

[22] 例如张千帆教授对“良性违宪”事例的分类和他的宪法变通理论。参见张千帆:《宪法变通与地方实验》,《法学研究》2007年第1期。又如沈岿教授对1988年深圳市土地出租问题的分析,参见沈岿:《宪法规范层次论——一种解释方法》,《清华法学》2012年第5期。

[23] 例如政治宪法学试图通过论证中国共产党作为主权者的“常在代表”,从而表明党的政策和行为的合宪性,回避“良性违宪”为问题。参见陈端洪:《宪法学的知识界碑——一个政治学者和一个宪法学者关于制宪权的对话》,《开放时代》2010年第3期。又如沈岿教授试图论证宪法规范具有层次,从而运用解释方法回避“良性违宪”的问题。参见沈岿:《宪法规范层次论——一种解释方法》,《清华法学》2012年第5期。

[24] 秦前红:《全国人大常委会授权与全国人大授权之关系探讨——以国家监察委员会为研究对象》,《中国法律评论》2017年第2期。

[25] 李少文:《地方立法权扩张的合宪性与宪法发展》,《华东政法大学学报》2016年第2期。

[26] 田雷:《“差序格局”、反定型化与未完全理论化合意——中国宪政模式的一种叙述纲要》,《中外法学》2012年第5期。

[27] 郑磊:《国家监察体制改革的修宪论纲》,《环球法律评论》2017年第2期。

[28] 与之接近的较为典型的例子是当时设计特别行政区的宪法规定和特别行政区制度通过制定《基本法》具体化的方式。

[29] 郑磊:《国家监察体制改革的修宪论纲》,《环球法律评论》2017年第2期。

[30] 张国安:《论中国古代监察制度及其现代借鉴》,《法学评论》2009年第2期;张晋藩:《中国古代监察思想、制度与法律论纲——历史经验的总结》,《环球法律评论》2017年第2期。

[31] 有关讨论可参见孙笑侠、冯建鹏:《监督,能否与法治兼容——从法治立场来反思监督制度》,《中国法学》2005年第4期;葛洪义:《“监督”与“制约”不能混同——兼论司法权的监督与制约的不同意义》,《法学》2007年第10期;陈国权、周鲁耀:《制约与监督:两种不同的权力逻辑》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第6期。

[32] [法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),张雁深译,商务印书馆1982年版,第154页。

[33] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程如逢等译,商务印书馆1980年版,第263页、第264页。

[34] 周叶中主编:《宪法》,高等教育出版社、北京大学出版社2000年版,第105页 。

[35] 马怀德:《<国家监察法>的立法思路与立法重点》,《环球法律评论》2017年第2期;姜明安:《国家监察法立法的若干问题探讨》,《法学杂志》2017年第3期。

[36] 周叶中主编:《宪法》,高等教育出版社、北京大学出版社2000年版,第47页 。

[37] James Bryce,Flexible and Rigid Constitution, in James Bryce, Studies in History and Jurisprudence,Oxford: Clarendon Press, 1901, pp. 124-213.

[38] 李琦:《转型中国的修宪困境与政治正当性》,《法商研究》2006年第4期。

[39] Keith E. Whittington, Constitutional Construction:Divided Powers and Constitutional Meaning, Cambridge: Harvard University Press, 1999,p.1.

作者:李少文,中共中央党校政法教研部,讲师
来源:《开放时代》2018年特刊