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党政机构合署合并改革的9个问题

作者:秦前红   点击量:18953

各位领导、各位同仁,我今天要跟大家报告的题目是关于党政机构合署合并改革问题。


在中国现行宪法第5次修改和监察体制改革以后,我们在宪法领域要关注的一个最重要的现象是关于党政机构合署合并改革的问题。这个问题十九大已经做了部署,十九届三中全会又进一步通过了《中共中央关于党政机构改革的决定》和《深化党政机构改革的方案》,明确提出解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端问题,加快推进国家治理体系和治理能力的现代化。在历经多年的行政机构大部制改革之后,党中央逐步将改革的重点从单一的政府建制的优化转移到党政机构合署合并的方向上来,旨在深化机构改革的进程,加强和改善党和国家的能力。针对当前机构改革可能需要研究解决的若干问题,我提出如下几点浅见:


第一个问题,其实前几位发言的报告和乐泉会长的讲话中已经提到,本次修宪有一个重要的成果,就是把党的领导写进宪法的第一条第二款。这对宪法学者来说需要进行深入的理论研究,要完成宪法解释学上的融洽论证。比如说八二宪法把党的领导写进宪法序言,当时有一个重要考量,就是序言与宪法正文效力有所不同,党的领导的实现主要依靠党的思想路线的号召力以及党组织、党员的先锋模范带头作用,党的领导不能借助于法律上的强制。现在把党的领导直接写入宪法的正文以后,怎么来理解因为宪法规定的位置同而产生有关效力的问题?党的领导进入了宪法的正文,是不是意味着党的活动进入了一种正式的法律关系之中,如果党的活动产生一种外部化的结果,在党外对公民、社会组织、企事业单位的权利、义务产生影响,由此而产生的执法层面上和司法层面上的问题怎么解决,这是法学界需要回应的。规定党的领导的宪法条款与宪法序言、宪法第5五以及宪法其他规定是什么关系?党的领导条款应该理解成宪法原则还是宪法规则,如果是宪法原则,那它与其他宪法原则又是什么关系?等等,都是需要充分研究的。仅仅简单阐释党的领导写入宪法正文的意义是不够的,这只是万里长征走完第一步。


第二个问题,党政机构合署合并的对象问题。本次党政机构的改革有两种形式:一种是所谓的合署合并的范围限定在职能相近的党政机构之间,其解决的是职能重叠、工作重复的问题,改革只需以既有部门为基础,简单地合并同类项,各机构在改革以后也很少出现难以衔接、协调的问题,这种问题相对来说解决难度系数没有那么高,阻力也没有那么大;另外一种改革合署合并的改革是大部门式的改革,改革的难度则大了很多,因为相应党政机构的职能相似度不高,改革须以职能整合为基础,从更加宏观的视角实现不同机构的组织和职能统合,新机构内部的统筹问题也比较突出。改革对象的层级不同,适宜进行改革的机构及合署合并的程度也不同。同样是在地方推行党政机构改革,《深化党和国家机构改革方案》强调“市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度”,这表明层级越往下,改革力度会越加大。级别越往上,党政机关更侧重于宏观调控和政策制定,其职权更为重要、管辖范围更大,需要接入多个下级机构的工作,工作事项更为复杂繁重,所以不宜对其进行大规模的合署合并,相应的改革难度也会比较大;而级别越往下,党政机关更侧重于具体工作的执行,其职能相似程度较高,职权相对单一而具体,因而更适于实施合署合并改革,改革后的影响范围较小、工作协调也较易。


第三个问题是关于党政关系问题,刚才乐泉会长的报告专门提到党政关系时有一个表述,强调不要简单提所谓的党政分开、党政合一。十九大修改后的党章明确“党是领导一切的”,2018年宪法修正案又将党的领导正式纳入宪法条文,在此语境下,党政关系势必呈现出愈加紧密的发展态势,学界对党政关系的看法也多以党政机构融合、党政关系规范化为主,党政分开的提法似已不合时宜。不过,笔者认为,从党政机构合署合并的角度看,党政分开仍有一定的存在空间,这主要表现在党政关系的形式规范化方面。根据宪法和人民代表大会制度原理,唯有国家权力机关及由其产生的国家机关可以行使国家公权力,管理国家事务;包括党中央各部门在内的党组织通常只处理党务,即便党代表人民的根本利益,但其本身不是宪法确定的国家公权力行使主体,即不能直接行使国家公权力。因此,党组织须尊重和遵循国家机关的权力秩序,严格依据法定的程序规定行使权力,实现党在国家治理中的形式合法。合署合并的党政机构在对外做出影响相对人利益的行政行为时,应当以行政主体的名义、按法定权限和程序进行。


我国基本实现了形式上的“党政分开”。自上世纪八九十年代以来,中央加强人大职能建设,党将其意志主张与干部任用意图通过国家机关加以贯彻落实,以合宪合法的方式实现对国家的治理。同时,我国法律体系的逐步完善,尤其是国家机关组织制度与工作程序的精细化,党的地方委员会与党组工作的制度化、规范化和程序化,为执政党通过国家机关执政提供了明确的方向与路径。例如,十八大后推行的权力清单公示制度,厘清了行政机关的职权职能与履责程序,党中央先后印发施行《中国共产党地方委员会工作条例》和《中国共产党党组工作条例(试行)》等党内法规,明确地方党委和党组的职责、议事与决策等规范。


尽管如此,改革仍需警惕在合署合并过程中党政关系的实质异变。合署合并包含着党政机构“一体化”的可能与趋势——这虽与历史时期出现的党政同体不同,前者只存在于特定管理领域,后者的一体化则是党组织和政府各个机关机构的全面一体化,但当前仍有导致部分领域党政不分的可能。在党领导一切的政治系统中,党政机构“一体化”可能会造成某些政府机构行政职能的萎缩和政治功能的膨胀。党的工作机关在合署合并后可以直接涉足公共事务的管理,行使国家公权力,原行政机构仅保留“牌子”,不再是执行国家法律的实际机构,其机构名义、职权和责任相分离——保留其名义,实际并非其行使职权,但可能引发的行政复议或诉讼等法律责任又由其承担,造成“名权责”不对等的格局,这就有虚置政府机构的意味。


我个人认为,从一个特定的语境上讲,可能党政分开还有一定的存在空间,最主要是在当下我们有两套组织体系,中国共产党的这套组织体系是相当规范、完善和完备的,另外,我们也依据宪法、组织法等建立了一套相对适应现代治理要求的国家组织体系。同时我们有分别由宪法和党章统领的两套治理制度体系,过去讲健全社会主义法制仅仅是指宪法、法律、法规等,当下的社会主义法治体系还包括了党规党法的制度体系,这两种不同的组织体系和两种不同的制度体系的存在,其实预示着两者之间还是有一个相对分开的空间的。


合署合并的党政机构还有另外一个问题,就是合署合并机构活动的外部性问题。比如说,公务员局合并到党的组织部门。我们知道,在过去公务员招考里面有很多涉及到平等权、招考程序瑕疵等问题,这些问题的解决经常进入到诉讼领域。现在把这个公务员局合并到党的组织部门以后,如果以后以党的组织部门进行公务员招聘,发生类似的问题,我们应该怎么解决?党的组织部门能成为被告吗?如果不能成为被告,那么如此重大的影响公民参政权、就业权实现的争议,公民有一种什么样的权利救济渠道,这是需要从理论上进行回应的。


第四个问题,党内法规在合署合并中的作用问题。党内法规是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度,而国家机构组织运行的圭臬则是国家法律。党内法规原本是政党组织的内部规定,但党长期执政和领导核心的特殊地位赋予了党内法规对国家机构强大的影响力。在其作用途径是,党内法规通过对国家机关中的党组织、党员的行为调整,间接引导、规范和保障国家事务的管理,继而成为国家机构组织运行中一种隐形的规则体系。在党政机构合署合并改革后,党内法规对国家机构的影响将更为直接,甚至成为新机构组织运行的主要依据。比如纪检机关和国家监察机关合署办公之后,同时履行党的纪律检查和国家监察两种职能,其职权源于党章和宪法、监察法,其具体履职依据则包括党内纪检法规和国家监察法律法规。


倘若党内法规和国家法律在合署合并的新机构组织运行中能兼容并蓄、形成合力,固然有利于提升机构工作效率、优化职能配置,但党规国法毕竟分属不同的制度规范,有着不同的话语体系和逻辑结构,因此我们不得不考虑两者存在冲突的可能。虽然理论上党内法规不得逾越国家法律,党规与国法冲突的内容应归于无效,但在实际操作中,仍有可能发生党内法规突破、甚至改变法律实践的情形。例如我国法律规定行政机关实行首长负责制,但依照《中国共产党党组工作条例(试行)》,行政机关内的党组实行集体领导制度,党组的决策须经由投票,以相对多数决。在决策中,行政机关首长若直接行使决定权,无疑违反该条例的规定的议事决策机制,但若遵照党组的议决程序,即便表决结果不符合首长的真实意思,首长仍应服从集体决定,将之对外转化为个人和机关决定,进而在形式上符合首长负责制。显然,党内法规可通过另一种方式达成对既定法律制度的变迁,达成一种共生状态。


第五个问题,党政机构合署合并后的整体关系问题。职能相近的党的工作机关与政府部门之间存在两种基本关系,一是配合促进的关系,由党组织协调、指导、协助政府部门的工作;二是监督关系,由党组织监督政府部门的工作。例如,《中国共产党统一战线工作条例(试行)》第八条规定,统战部要指导政府民族、宗教行政部门的工作,在对台、港澳、外事、侨务等部门的工作上有支持配合的职责。又如,党的政法委员会是党委领导政法工作的职能部门,它在政法队伍建设方面负有统筹规划、组织协调、监督检查的职责,指导司法行政部门、法院、检察院等多个国家机关的工作。


规范意义上,党政机构的这层关系不随机构合署合并而消灭,依旧存于新机构内部。一方面,党的工作机关在与相关政府部门合署合并后,仍可能负有与其他党政机关相关的工作任务,另一方面,新机构在行使法定公权力时,仍须以相应的行政主体名义进行,即原本的政府部门会在名义上予以保留。因此即便是对于合并设立的部门,党的工作机关对与之合并的政府部门仍存在名义上的协调与监督职能。


然而,机构整合势必使原本职能相近的党政机构关系更加紧密,但这种名义上仍存的关系在现实中会出现一些变化。合署合并打破了原本党政机构组织和职权分明的界限,使党的工作机关拉近与政府部门的距离,将党政机构间的协调指导转化为工作领域内的统筹、决策和执行,因而党的工作机关在促进政府部门工作层面会有所增强。但同时,党的工作机关原本相对于政府部门的独立性亦将消减,原本的外部监督转化为内部监督,当一些领域采用一套人马的方式加以整合组织和职权时,应有的监督实际转变为自己监督自己,党政间的监督与被监督、决策与执行的关系被淡化。当然,这种微妙的转变也不可避免,机构整合使原本的外部关系内部化,原来需要通过一些跨部门机制来处理的问题,在改革后可以直接在内部消化处理。党的工作机关在强化其协调指导能力的同时也可能削弱了自身的监督力量,这似乎是改革可以取得成果需付出的代价。


第六个问题,合署系统中的党政机构关系和领导机构的统合。合并设立的党政机构完全合为一体,新的机构既是党的工作机关,又是政府部门,不存在内部何为主次的问题。然而,合署不同于合并,合署的党政机构没有完全合为一个机构,党政双方在一些职能职责、内设机构、人员编制上保持相对的独立,又因为系统内的大部分职能相似,绝大多数机构和人员是同一的,此时合署机构中的党政双方必定要有相互关系的划分与协调,以明晰“名权责”的问题。


倘若党政机构在建制、职能、人员配比等方面有一方远超另一方,当由大机构统领小机构。此前一些地方推行的统战部与宗教事务、民族事务局合署办公,由于统战部统筹领导统战工作,一般由统战部副职兼任政府民宗工作机构负责人,那么在主次关系上则以统战部为主。但当党政机构在建制规模上相当、职能交叉范围大、机构人员数量接近时,党政双方究竟何为主何为次,抑或是平等的关系,便值得酌量。


另一个问题是机构内的领导机构统合问题。在机构合署合并前,政府部门的领导机构一般是党组。党组是党在各种非党组织领导机关中设立的领导机构,行政机关内普遍设立了党组。党的工作机关的领导机构则是部(厅、室)务会或者委员会。党政机构的合署合并必须处理好各个机构内领导机构的统合问题。对于党政合并设立的部门,一般应取消政府部门党组的设置,因为合并后的机构既是党的工作机关,又是政府部门,不符合党组需要在非党组织中设立这一基本条件。


但在合署办公的党政机构中,党组设置与否则有待权衡。一方面,合署部门中的党政双方保持相对的独立性,政府部门仍维系一定的机构建制,没有完全转化为党组织,合署部门仍存在非党组织的成分。按照党章等的规定,这种情形下的政府部门是应当设立党组的。另一方面,有些合署的党政机构已近似于采用一套人马的模式运行,在内设机构设置、人员编制及任用、工作部署等方面进行统一管理,作为核心的领导机构亦有统一的需要。当机构内出现多个平行的领导机构时,领导层之间能否达成协调一致就成为问题,一旦领导机构间相互掣肘,就可能导致系统工作不畅,甚至是合署机构的分裂。其次,政府部门和党的工作机关同为执行机关,讲求工作效率,高效率的实现需要强有力和集中统一的领导力量及指挥链条,以更快更好地执行工作任务,而多个领导机构必然会削弱决策和执行效率。再者,就上下级关系而言,党组受批准其成立的党组织领导,党的工作机关则受党委领导,如果批准党组成立的党组织不是领导工作机关的党委,就更不利于系统工作的有机整合。比如,1993年中央纪委与监察部合署办公后,监察部党组就相应地不再设立,中央纪委以监察部的党员领导成员进入常委会的方式,实现对监察部的领导与融合。


第7个问题,党政领导制度的协调问题。行政机关的领导制度是首长负责制,而党组织的领导制度则是集体负责制。两种负责制看似相互扞格,然而首长负责制包含了民主决策的内容,首长只拥有最后决定权,并不负有绝对的个人责任;行政副职亦变相分解了首长的权力。因此,具备民主性质的首长负责制,存在与党组织集体负责制相融洽的空间,同时,从宏观角度分析,作为党政机构根本组织原则的民主集中制,兼具民主和集中两种特性,或可将这两种负责制囊括其中。当然,从微观层面进行细究,集体负责制和首长负责制毕竟是两种不同的制度形态,在具体工作中两种制度仍有冲突的可能。党政机构进行合署合并改革后,两种领导制度的具体衔接问题便值得深入研究。


我注意到,党的工作机关的领导制度与其他党组织有些略微不同,这或许是统合党政机构领导制度的一个突破口。此不同主要表现为决策方式与决策范围的不同。《中国共产党地方委员会工作条例》第二十二条第三款、第二十三条第四款规定地方委员会全体会议、常委会会议可以投票方式来进行表决,赞成票过半数为通过。《党组工作条例(试行)》第二十七条亦有相同的规定。在票决制中,参与决策的人员一人一票,每票的权重相等,议案须达到规定的票数才能获得通过。但《中国共产党工作机关条例(试行)》并未规定此类表决机制,只有“领导班子集体研究决定”的表述。这种议决制的决策方式,并不追求以投票的方式达成合意,而是更注重通过协商讨论的方式来作出决定。由于其程序缺乏明晰的规制,领导集体的一把手或主要领导成员在决定的形成过程中能发挥较大的影响力,甚至能够左右结果的走向,将个人意见转化为集体意志。从这个角度上讲,议决制可能更易形成专断。工作机关的集体领导制度实与党委党组有所差别,它的民主性较弱,集中性更强,工作机关的负责人可以发挥更强有力的领导作用。从这个意义上看,工作机关的领导制度更趋近于实践中的首长负责制。


第八个问题,党政合数合并机构的四重管辖关系。我国地方政府部门的上下级之间实行双重管辖制度。一是属地管辖,地方政府各工作部门受其所隶属的人民政府领导,二是职能管辖,这些政府部门依法受上级政府主管部门的业务指导或领导。党的工作机关的上下级关系同样实行双重管辖制度。一是属地管辖,党的工作机关受本级党委领导,二是职能管辖,即受上级党的工作机关管辖(但究竟是业务上的指导与被指导关系,抑或是领导关系,目前的党内法规尚未对此做出清晰的界定)。


在机构合署合并之后,党政两套系统合二为一。党政双方的双重管辖关系紧密相连,重合度高,双重管辖变为四重管辖,新的机构需要统一面对四个上级单位的管辖,在上下级关系上出现四重管辖关系的局面。从形式上看,合署合并后的机构仍然属于政府系统的一个部分,它的组织运行皆要依照政府组织法的有关规定,本级政府和上级主管部门依旧可以进行领导或业务指导。机构中的政府公职人员需要得到本级政府的授权与认可,当机构行使公权力作出不恰当的行政决定时,本级政府也有权改变或撤销之。另一方面,理论和规范上党委只能决定新机构中的党组织成员人选,党委和上级工作机关只能撤销新机构中不适当的党务决定。


但原本的双重管辖关系是否会因合署合并而发生实质性改变,还有待观察。《中国共产党工作机关条例(试行)》第五条第二款规定,合并设立或者合署办公仍由党委主管。“主管”或是与“协管”“协助”相对的词汇,是依管辖主次关系对相互关系进行的划分,似与领导或业务指导、属地管辖与职能管辖不存在概念上的冲突。然而,虽然“主管”的用词并未排除法律所确定的“领导”关系,但该条例将“主管权”赋予党委,政府等其他各方便势必降格。那么,行政系统对于合署机构的权限可能就仅止于规范。


第九个问题,党政合署合并机构与其他党政机构的关系。党政合署合并机构与其他机构的关系问题,主要是新机构与未合署合并的相关政府部门之间的关系问题。对改革后同级机构关系的处理,法律法规或党内法规尚无特别规定,因而在规范意义层面,党政合署合并机构与其他相关党政机构的关系不变,主要还是协作配合的工作关系。形式上,党政合署合并机构仍须按相应的名义、程序和有关法规,与其他工作机构展开工作对接。但这种同级关系在实质上有些许微妙的转变:一方面,党的工作机关凭借其与政府部门的整合,获得了政府部门所掌控的公权力,职权中的法律强制力将使党的工作机关在工作中变得更为强势;相比其他党组织,又变相提升了该党的工作机关之地位,这未必有利于党组织系统内权力的平衡。另一方面,政府部门凭借其与党组织的整合,获得党组织的政治加持,党委的主管又进一步提升该政府部门的政治地位,相比其他政府机构,该政府部门的地位与作用或更加吃重。


本轮党政机构改革不同于以往单纯的行政机构改革,其涉及范围之广、力度之大是后者无法比拟的。党政机构合署合并是在现行党政体制基础上所做的巩固与调整,在坚持党的领导前提下,解决目前党政机构运行中的冗杂与不适。同时应当注意到,坚持党的领导不等于党组织对所有国家事务管理包办代替,党的组织和运作必须符合国家法律和党内法规的规定。机构改革务须注重国家机关的职能价值,辨明公权力的运行逻辑,在保障国家法律有效实施、国家机构正常运行的条件下精简机构。而党政机构合署合并也必须处理好党的各类机构与国家机构之间的关系,平衡好政治与法治、效率与秩序的关系,确保改革推进与机构运行符合宪法法律。 


我就说这么多,说得不对的请大家批评指正。谢谢!


来源:本文系秦前红教授在深圳举办的2018年中国法治论坛上的发言。
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