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三次跨越:改革开放40年来中国法治发展的进程

作者:姜明安   点击量:4037

中共十一届三中全会开启了中国改革开放的伟大进程,同时也开启了中国法治发展的伟大进程。

中国40年的改革开放,一直伴随着法治的发展与进步。改革开放营造了法治生长发展的适宜环境,改革开放也不断产生和形成对法治的巨大需求;而法治则适应改革开放的需求不断地为之提供规范和指引,促进和保障改革开放沿着正确的方向不断前行。

改革开放40年来中国法治的发展经历了三次跨越。第一次跨越:从文革全面否定法治到逐步恢复法制;第二次跨越:从重视依法办事,加强法制到推进法治,建设法治国家;第三次跨越:从确定法治为治国方略到全面依法治国。


第一次跨越 从文革全面否定法治到逐步恢复法制


从中华人民共和国成立到五十年代中期,党和国家还是比较重视法制的,不仅制定了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和之后的正式根本大法《中华人民共和国宪法》,还制定了各种国家机关组织法和各种行政管理法规。虽然整个国家公权力主要仍是依党的政策和领导人的指示运作,但法制在国家管理中还是或多或少地起了一定的作用。但到五十年代中期以后,由于我们对社会主要矛盾认识出现偏差,背离了中共八大对社会主要矛盾的正确认识定位, “左”的指导思想开始占据主导地位,在治国理政上轻视法制,否定法治,坚持“以阶级斗争为纲”。从那时到1978年党的十一届三中全会召开前,中国法制建设没有任何进展,三十年时间国家没有制定刑法、民法,没有制定刑事诉讼法和民事诉讼法,更没有制定制约和规范公权力行使的行政法和行政诉讼法。由于长期推行以政治运动治国而否定依法治国,国民经济停滞不前,人民群众生活得不到改善,部分群众甚至连温饱都难以维持,公民的权利和自由得不到有效保障。邓小平同志总结文革十年的教训,认为轻视法制、否定法治是重要的原因。没有法制使得坏人任意横行,使得好人无法充分做好事,甚至使好人也走向反面,造成对党和国家、人民的严重不幸。他在党的十一届三中全会召开前的中央工作会议上说,“现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’,不赞成领导人说的话就叫做‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也就跟着改变”。他认为,人治靠不住,没有稳定性和连续性,国家管理和政策因领导人的改变而改变,因领导人的看法和注意力的改变而改变。只有法制才是具有稳定性和长期性的治国理政方式。因此,他在中央工作会议上提出,“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。“为了加强民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。

正是根据小平同志和当时中央其他领导同志的意见,中国共产党十一届三中全会作出了坚决停止和改变“以阶级斗争为纲”和依靠政治运动执政的治国理政方式,“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”和健全民主,加强法制的重大决策。党的十一届三中全会公报上有一段最精准、最深刻反映当时这一转变,而且对至今依法治国仍有重大现实指导意义的精彩论述:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。…… 要忠实于法律和制度,忠实于人民利益,忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等,不允许任何人有超于法律之上的特权”。

自党的十一届三中全会始,我们党和国家的工作重心开始转变,从长期沿袭的“以阶级斗争为纲”转变到经济建设上来。与之相适应,治国理政的方式也开始转变,从轻视法制、否定法治,长期以政治运动治国转变为重视法制,通过逐步完善民主法制,以政策和法制共同治理国家。三中全会后仅仅半年,1979年7月第五届全国人民代表大会第二次会议仅一次人代会即通过《刑法》《刑事诉讼法》《选举法》《地方组织法》《法院组织法》《检察院组织法》等7部法律。三中全会后4年,1982年12月,第五届全国人民代表大会第五次会议更是通过了反映现代民主和法治精神的现行宪法,确立了现代法治的基本原则:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。


第二次跨越 从重视依法办事,加强法制到

推进法治,建设法治国家


上世纪九十年代,中国的国家管理初步完成了从“以阶级斗争为纲”、以不断发动和推进政治运动为基本方式到健全民主法制,以法制作为治国理政辅助方式的转变。但是直到九十年代中期,国家对“法治”尚未解禁,法制也只是作为政策的补充,并非作为国家管理的主要手段,更非作为治国理政的基本方式。 “法治”解禁,将依法治国作为“党领导人民治理国家的基本方略”是只到上世纪末才得到官方正式认可。1997年中共十五大报告鲜明地提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略。十五大报告指出,“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。党领导人民制定宪法和法律,并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”。1999年3月15日,第九届全国人大第二次会议通过宪法修正案,将“法治”正式入宪。宪法第五条增加一款,作为该条第一款,规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。

在上世纪八十年代后期和九十年代前期,“法治”一词虽然没有解禁,不能直接使用,但其理念已开始被国人接受。“法治”入宪前后十多年,一系列规范国家治理和行政管理的法律、法规陆续出台。例如,新中国第一次确立“民告官”制度的《行政诉讼法》、第一次确立国家赔偿责任的《国家赔偿法》、第一次确立国家行政权运作基本规则和正当法律程序的《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等体现依法治国要求的一大批法律都是在这个时期制定和实施的。2004年,国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,确立了建设法治政府的目标和要求。1999年至2014年,最高人民法院连续发布了四个《五年改革纲要》,最高人民检察院先后发布了两个《三年改革实施意见》,通过全面改革体制、机制和相关制度,确保司法公正、司法效率和司法权威。这些无疑都是建设法治国家的重要举措。


第三次跨越 从确定法治为治国方略到

全面依法治国


2012年11月8日,党的十八大召开,十八大开启了建设中国特色社会主义的新时代。自此,中国法治发展进入第三阶段:全面依法治国的阶段。中共十八大报告正式提出“法治是治国理政的基本方式”。习近平同志在十八大闭幕后不久举行的首都各届纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出,“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家”。这样,中国法治建设第二阶段确定的以法治为治国基本方略即发展到新时代的以法治为治国理政基本方式,实现法治从战略目标到全面推进、全面实施的转变,这是中国推进依法治国的第三次新的伟大飞跃和进步。

根据习近平同志关于新时代法治的一系列论述和新一届党中央的战略部署,新时代依法治国的重要举措主要有以下五项:其一,坚持科学立法、民主立法,实现“善法”、“良法”之治。习近平曾引用北宋王安石的“善法”说:“立善法于天下, 则天下治;立善法于一国,则一国治”。作为治国理政基本方式的现代法治,不是简单的有法可依、有法必依,而是有善法、良法可依,通过善法、良法达到善治。而要创建善法、良法,则必须推进科学立法和民主立法,在立法过程坚持公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和立法机关的审慎审议。其二,坚持严格规范公正文明执法。作为治国理政基本方式的现代法治,不是简单的要求执法者执法必严和违法必究,而且要求执法者规范执法,即严格依法定方式和正当法律程序执法;公正执法,做到执法不徇私,不歧视,平等对待行政相对人;文明执法,尊重行政相对人人格尊严,严禁暴力执法和野蛮执法。其三,坚持司法公正、高效、权威,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。党的十八届三中全会和四中全会以来,国家大刀阔斧地改革司法管理体制、机制和制度,确保人民法院依法独立行使审判权和人民检察院依法独立行使检察权,不受非法干涉;推进审判公开、检务公开;完善人权司法保障制度,健全错案防止、纠正和责任追究机制;严禁刑讯逼供、体罚虐待,严格实行非法证据排除规则等。其四,坚持依法对公权力行使的严格监督、制约。推进国家监察体制改革,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,构建党统一指挥、集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。加大法治反腐的力度,深化标本兼治,强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉,将法治融入反腐败的全过程。其五,坚持党对法治建设的领导和坚持党依法执政,党在宪法和法律范围内活动的统一。习近平同志指出,“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”; “党既要坚持依法治国、依法执政,自觉在宪法和法律范围内活动,又要发挥好各级党组织和广大党员、干部在依法治国中的政治核心作用和先锋模范作用”。将依法治国作为治国理政的基本方式与加强党的领导是统一的。党依法执政和党在宪法和法律范围内活动是依法治国的基本内容和基本要求,亦是实现依法治国的前提和关键。

上述新时代依法治国的各项重要举措是建立在我们党现在对法治高度和深刻的理论认识的基础之上的。十九大报告有两个论断很好地表述了我们党今天对法治的这种高度和深刻的理论认识。第一个论断是:全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。这个论断将全面依法治国与中国特色社会主义的本质联系起来,即坚持中国特色社会主义就必须坚持全面依法治国。否定全面依法治国就是否定中国特色社会主义;第二个论断是:全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。这个论断将全面依法治国与推进国家治理现代化的联系起来。即要通过推进国家治理的深刻革命来推进全面依法治国(国家治理现代化的最重要内容之一),因为没有全面依法治国就没有国家治理现代化。我们党对依法治国的这种高度和深刻的理论认识不仅是我们今天全面推进依法治国的动力之源,而且将是我们在推进中国特色社会主义现代化建设,实现中华民族伟大复兴的整个历史进程中永远坚定不移坚持法治,建设社会主义法治国家、法治政府和法治社会的永远不竭的动力之源。

原文载2018年9月12日《法制日报》
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