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行政检察监督在新时代依法治国伟大工程中的地位与作用

作者:姜明安   点击量:732


新时代依法治国总工程包括法治国家建设、法治政府建设和法治社会建设三项子工程。就依法治国的中国特色而言,还包括全面从严治党和依法执政这一特别子工程。行政检察监督在前述子工程建设中均具有重要的地位和作用,尤其是对于法治政府建设子工程,更具有特殊重要的地位和作用。

行政检察监督包括检察机关对法院行政审判的监督和检察机关对行政机关行政行为的监督。检察机关对法院行政审判的监督依据行政诉讼法和人民检察院组织法的规定,包括对行政审判活动各个环节的监督:对行政诉讼起诉、受理的监督,对行政审判过程(一审、二审、再审)的监督,对生效行政判决、裁定和调解书的监督,对生效行政法律文书执行和非诉执行的监督,以及对行政审判人员在审判程序中违法行为的监督;检察机关对行政机关行政行为的监督包括依行政诉讼法第二十五条对行政机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的监督。

行政检察监督在新时代依法治国总工程中的地位和作用主要表现在保障和推进法治国家建设、法治政府建设和法治社会建设三个方面:

  第一,在法治国家建设方面,行政检察监督的主要作用是保障和推进公正行政审判。而公正行政审判是公正司法的重要环节,公正司法则是法治国家的基本要件。

在法院整个审判活动中,行政审判是最可能受到各种干预而影响公正的环节。因为行政诉讼的被告是与人民法院、人民检察院同为国家机关的行政机关。被诉行政机关不仅因与案件有利害关系而有可能干预的意愿,而且因执掌公权力而有较行政诉讼原告以及民事诉讼原告、被告更强的干预能力。所以行政诉讼法不仅规定,“人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干预”,而且还特别规定,“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。为保证检察监督的公正,人民检察院组织法又特别规定,任何领导干部或检察机关内部人员均不得干预、插手具体案件。“对于领导干部等干预司法活动、插手具体案件处理,或者人民检察院内部人员过问案件情况的,办案人员应当全面如实记录并报告;有违法违纪情形的,由有关机关根据情节轻重追究行为人的责任”。

为保障检察机关监督法院行政审判的有效性和公正性,行政诉讼法为行政检察监督规定了多种监督手段和方式,如提出抗诉和检察建议等。行政诉讼法第九十三条规定,最高人民检察院对各级法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级检察院对下级法院已经发生法律效力的判决、裁定,如发现有主要证据不足、证据未经质证或者系伪造;适用法律、法规确有错误;遗漏诉讼请求等情形,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。地方各级检察院对同级法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书,发现有上述情形的,可以向同级法院提出检察建议,并报上级检察院备案;也可以提请上级检察院向同级法院提出抗诉。此外,检察机关还可对行政审判的诉讼程序进行监督,对法院违反法律规定的诉讼程序作出的可能影响公正的终局裁判,检察机关同样可以向法院提出抗诉或者检察建议,以启动再审,纠正裁判中可能的错误。

第二,在法治政府建设方面,行政检察监督既可以通过对行政审判的直接监督间接保障和推进行政机关依法行政,也可以通过检察建议直接监督行政机关依法行政。

政府是国家的基本构成要素,故法治政府建设自然是法治国家建设的组成部分。习近平总书记将法治政府与法治国家、法治社会并列,并不是从理论上将政府独立于国家(在理论上只有社会才相对独立于国家,可与国家并列)。而是从实践层面强调法治政府建设在依法治国总工程中的特殊地位和特殊重要性。正因为法治政府建设在依法治国总工程中具有特殊重要的地位和特殊重要性,我国法律才创建了专门的行政审判制度,监督、保障和推进各级各类行政机关依法行使职权、依法行政。但是,要有效监督、保障和推进行政机关依法行政,光依靠行政审判是不够的。因为在实践中存在着各种可能影响行政审判公正、准确的客观或主观因素,行政判决、裁定不可避免地会出现一定概率的错误。这些错误导致不仅不能有效纠正行政机关违法的行政行为和不作为,给予受违法行政行为或不作为侵害的相对人以有效的法律救济,反而有可能助长行政违法,加剧对受害人的伤害。为此,行政诉讼法和人民检察院组织法在确立行政审判制度的基础上,又确立了行政检察监督制度,通过行政检察监督纠正确有错误的行政判决、裁定,以更有效地监督、保障和推进行政机关依法行政。

行政检察监督对于保障和推进法治政府建设的作用除了通过对行政审判活动的监督实现以外,另一个重要实现途径则是对行政非诉执行的监督。行政非诉执行监督的直接对象虽然也是人民法院,但是此种监督必然涉及被诉行政机关。检察机关在对人民法院就行政非诉执行案件作出的准予执行或不准予执行的裁定进行法律监督时,必然要审查行政机关所申请法院执行的行政行为的合法性:行为实施主体是否具有行政主体资格;相应行为是否具有明显缺乏事实根据的情形;相应行为是否具有明显缺乏法律、法规依据的情形;相应行为是否具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形等。如果通过审查。发现相应行为的实施主体不具有行政主体资格,或者相应行为明显缺乏事实根据或法律、法规依据,或者相应行为具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形,人民法院却对之作出了予以执行的裁定。对此,人民检察院不仅应向人民法院发出检察建议,制止人民法院对违法行政行为的执行,同时还应审查相应行政公职人员在实施相应行政行为的过程中是否有违法乱纪、滥用职权、贪污腐败的行为。如发现相应公职人员有违法乱纪、滥用职权或贪污腐败的行为,应将案件有关材料转送纪检监察机关调查处理。这样,检察机关在对人民法院行政非诉执行活动进行监督时,就同时也监督了行政机关及其公职人员的行政行为。检察机关的这种监督无疑有利于防止行政机关及其公职人员滥用职权,保障和推进法治政府建设。

行政检察监督对于保障和推进法治政府建设的作用除了通过上述两种相对间接的途径实现以外,还有一个重要的直接实现途径。这就是行政诉讼法第二十五条规定的:人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关有违法行使职权或者不作为的问题,可以直接监督,即可以对这些领域的行政机关直接提出检察建议,督促其纠正。如果相应行政机关在收到检察建议后仍不采取措施依法履行职责,人民检察院可以依法向人民法院提起诉讼。检察机关对行政机关的这种直接监督行为,对于保障和促进其依法行政,推进法治政府建设,无疑亦具有极为重要的作用。

第三,在法治社会建设方面,行政检察监督的作用主要是为受到行政违法行为或行政违法不作为侵害的相对人提供进一步的救济,保障社会公平正义,维护社会稳定。

行政检察监督的这一作用主要通过两个途径实现:其一,受到行政违法行为或行政违法不作为侵害的相对人在通过申请行政复议和提起行政诉讼后仍然得不到其依法应该获得的救济,可向检察机关提出申诉。检察机关在对其申诉材料审查后,如认为法院的行政判决、裁定确有错误,依法向法院提出抗诉或检察建议,使相对人获得其依法应该获得的救济,以保障社会公平正义,避免相对人因冤屈和救济无效做出危害社会的过激行为,影响社会稳定。其二,检察机关通过对行政判决、裁定等生效法律文书执行的监督和对非诉行政行为执行的监督,发现法院执行行为违法,或者执行人员在执行时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等行为,或者发现法院在执行活动中存在怠于履行职责情形的,可以通过提出检察建议的形式督促法院纠正。这种监督和督促纠正对于保障社会公平正义,维护社会稳定,防止群体性事件的发生和推进法治社会建设同样具有重要作用。

行政检察监督对于新时代依法治国总工程建设的作用除了以上三个方面外,对于推进全面从严治党和依法执政亦具有一定的间接作用。因为在我国,司法和行政都受各级党委的领导。行政检察监督纠正了行政审判和行政行为中的各种违法偏向,促进了公正司法和依法行政,自然也就会间接保障和推进执政党全面从严治党和依法执政。

载《人民检察》2019年第19-20期合刊

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