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行政诉讼中的保护规范说 ——日本最高法院判例的状况

作者:朱芒   点击量:427


摘要: 近期我国判例针对行政诉讼原告适格要件的认定中,引入了域外的“保护规范说”。本文以同样采用“保护规范说”的日本最高法院相关判例的变化过程为线索,通过介绍“主妇联案”“新泻机场案”“小田急案”等判决代表性判例,了解原告适格要件“法律上的利益”在相同的“保护规范说”提下,于不同时期判例解释内容的差异及其与成文法的关系,以此为我国相关制度的发展提供借鉴。

关键词: 保护规范;原告适格;行政诉讼;法律上利益


中国《行政诉讼法》第25条第1款规定的“利害关系”是原告适格的构成要件。近期新判例“刘广明与张家港市人民政府再审行政裁定书”[1]引入了“保护规范理论”,从新的角度解释“利害关系”的构成要件,使得我国在原告资格的判定问题上开始发生重要转向,由此引发了学界和实务界的讨论。[2]该判例的评析者认为,从该判例内容所展示的判断框架来看,其采用的“规范保护理论”源自德国。[3]这样的定位无疑会为解释法定用语“利害关系”提供新的思路。


“保护规范理论”(或称“保护规范说”)起步于德国,但其影响范围不仅限于德国本土还及于域外。至少该理论深度影响着日本行政诉讼法的制度运行。[4]本文针对我国判例中的问题意识,尝试着整理日本最高法院判例中的“保护规范理论”的实际运用状况,为发展乃至检讨我国的原告理论,提供一个参考角度。


需要注意的是,在考察判例如何使用“保护规范理论”时,必须意识到这不是一个静止的概念。在不同的历史阶段,“保护规范理论”在判例中体现出的内容构成不尽相同。这意味着我国可以参考的,并不是一个固定不变的判断框架,同时这也是提醒我们,究竟应该如何构建我们应该适用的“保护规范理论”。


一、代表性判例及其概念定型方式


(一)“法律上的利益”概念及其解释方向


2004年之外,日本《行政事件诉讼法》(行政事件訴訟法)第9条是原告适格规定,其内容如下。[5]处分的撤销之诉和裁决的撤销之诉(以下称为“撤销诉讼”)只能由对请求该处分或者裁决的撤销具有法律上的利益者(包括在处分或者裁决的效果因期间经过及其他原因而消失后仍具有以处分或者裁决的撤销来恢复的法律上的利益者)提起。


从该规定的文字内容表述可见,原告必须对请求撤销的处分或者裁决具有“法律上的利益”。反之,在解释上不属于“法律上的利益”的利益,则属于反射利益而不能归入该概念之内。围绕着究竟应如何认定“法律上的利益”概念,即法解释的问题,学术界主要有两种法解释观点。一是“保护规范说”,最通常的表述为“法律上被保护的利益”说,这是主流学说,在行政诉讼的实务中居支配地位的观点,日本最高法院自始至终都坚持该种观点。本文介绍的重点便是该学说在最高法院判例中的表现状况。另一种观点是“值得法律保护的利益”说。该学说认为“法律上的利益”是值得司法保护的利益,其特征在于不是通过法律来判断“法律上的利益”的范围,而是着眼于利害关系的实际状态构筑理论,从而判断相应问题。


(二)代表判例“主妇联案”判决中的概念定型方式


从目前主流判例的判断方式看,最高法院将“法律上的利益”理解为“法律上被保护的利益”,明确将该概念定型化的,是1978年3月14日“主妇联案”判决。[6]


1.“主妇联案”概况


【事实概要】日本公正交易委员会(被告、二审被上诉人)根据社团法人日本果汁协会等组织的申请,于1971年3月5日批准了《关于果汁等饮料标识的公正竞争章程》。对此,日本主妇联合会及其会长(简称“主妇联”,原告和二审上诉人)认为该章程规定果汁含量未满5%或者不含有果汁的饮料可以只标注为“合成着色剂”或“使用香料”的方式,无法使一般消费者明确无误地理解该饮料中不含有果汁的内容,因此不符合《赠品类以及不当标识防止法(不当景品類及び不当表示防止法)》(以下简称“《标识法》”)第10条第2款第1项和第3项的规定而构成违法,因而向该委员会提出复议申请。该委员会认为“主妇联”不具申请人适格要件而裁定驳回了申请。“主妇联”由此向东京高等法院提起请求撤销委员会裁定的行政诉讼,在被认定不具有复议申请人资格而被判决驳回诉讼请求后,三审上诉至最高法院。最高法院驳回了诉讼请求。


【判决的核心内容】最高法院判决的核心之处在于,对如何认定原告适格要件中的“法律上的利益”概念及其构成要件进行了解释。[7]首先,判决指出,《标识法》规定的对公正交易委员会行政行为的申请复议,与一般情况下对行政处分的申请复议相同,申请人须对该行为拥有“法律上的利益”,即“对该项处分拥有提出复议申请的法律上的利益者,是指因该项处分使得自身的权利或法律上被保护的利益受到侵害或者必然地存在被侵害的可能性的人”。但《标识法》上“规定的该项复议申请,属于与自身法律上的利益不相关,但可以提出复议申请的特别规定。”


其二,“所谓法律上的利益行政法律规范以保护私大等权利生体的个人利益为目的,通过对行政权予以制约而得到保障的利益,其应该不同于行政法律规范基于其他目的,尤其是以实现公益为目的而对行政权设置的制约结果,由此偶然使一定的人员享受到的反射利益。”


其三,《标识法》“属于依据反垄断法规定的规制程序所制定的特例性法律,……(反垄断法的)目的明显是为了维持公正的竞争秩序,即是以实现公共利益为目的,因此,作为其特例的标识法也具有同样的目的。”


其四,《标识法》“目的在于实现公益。不论该法第1条规定的保护一般消费者的利益是否是直接的目的还是间接的目的,应该说这是公益保护的一个环节,因此,应该也同样从国民属于消费者的角度定位该法规定的一般消费者”。一般消费者依据《标识法》规定所享受到的利益属于公正交易委员会通过正当适用该法律所应保护实现的公益,是国民共同拥有的抽象、平均、一般的利益,换而言之这是根据该法规定的目的所保护的公益的结果所产生的反射性利益乃至事实上的利益,不属于法律上被保护的利益。


2.“主妇联案”中核心概念的构成


从上述的概况部分可以得知,“主妇联案”原本属于行政复议程序中申请人资格问题的案件,涉及到的是行政相对人之外的第三人即“一般消费者”的复议申请适格问题,因这与行政诉讼中的原告适格要件同构,因此该判例中对“法律上的利益”的判断方式也同样适用于行政诉讼中对原告适格的要求。[8]由于最高法院在该判决中对法律适用中“法律上的利益”设定了定型化的判断方式,且此后一直被下级法院以及最高法院本身作为先例不断引用,从而被定位为最高法院采用“法律上被保护利益”说或“规范保护说”的标准定式。


作为代表性判例,“主妇联案”判决广泛受到学界的关注并持续至今成为研究分析的对象。因本文考察的对象只限于最高法院的判例,因此在此只能就相关的主要观点作高度概括性介绍。概括而言,“主妇联案”判决表在采用“法律上被保护的利益”说即“保护规范说”对“法律上的利益”解释时,判例的判断标准对其中的“法律”,即行政行为(行政处分)的根据规范和“利益”分别进行了解释,从而形成了特定的类型结构,而且这种定型化的判断方式还影响着此后的审判活动,构成了主流主张。这种法解释方法具有的特征如下。[9]


第一,就“法律”而言,在判例的该判断标准中,“法律上的利益,’中的“法律”概念的范围被严格限定,被限定为行政行为(行政处分)的根据规范之内,表现为制定法准据主义。其中的一些判决更为严格地将“法律”予以最狭义解释,仅限于构成该处分的根据法条。而在各个审级中,最高法院则稍许广义地理解“法律”的范围,将“法律”理解为规定该处分的法律整体。但其中并不包含宪法和条理。


第二,就“利益”而言,判例区分公益和私人的个别性利益的不同,表现为“二元论”的立场。如上所述,最高法院在“主妇联案”判决中指出:“所谓法律上被保护的利益是指行政法律规范以保护私人等权利主体的个人性利益为目的对行政权课加制约,因此得到保障的利益。这些利益应区别于行政法律规范以其他目的,尤其是以实现公益为目的对行政权的行使课加限制的结果,或者一定的人所享受的反射利益”。对此,有学者从该判例中概括出了判断“法律上被保护利益”的三要件。[10]这三要件是,第一,“不利益要件”,行政行为对于原告而言属于不利益的行为,即对于原告的一定利益具有侵害效果或者可能受到侵害;第二,“保护范围要件”,该项利益必须属于该行为的根据规范所保护的利益范围之内;第三,“个别保护要件”,该项被保护的利益并非属于公益的一部分,而是与公益可区别的个别且直接被保护的利益。


二、主流判例的发展


(一)定型化概念的广泛适用


上述定型化了的区别对待公益与被保护的个别利益的判断方式,在其后1982年9月9日最高法院作出的“长沼耐克基地(長沼ナイキ基地)案”判决[11]中得到了更为详细的解释。“长沼耐克基地诉讼案”起因于1969年7月7日,农林水产大臣为了建设航空自卫队的防空设施而作出解除北海道夕张市长沼町的水土防护保安林的决定。当地居民认为该项行政处分不符合森林法第26条第2款规定的“公益上的理由”而非法,因此请求撤销该行政行为。诉讼中涉及到作为行政处分第三方的居民的原告适格问题。


最高法院在判决中就原告适格事项指出:指定保安林的行政行为虽然属于以防止自然灾害、保全环境等保护一般性公益为目的的行为,但即使涉及到的是不特定多数人的利益,“法律并不止步于仅仅将这些利益吸收解消于上述一般性的公益之中,与此并行的是,当这些利益的全部或者部分作为归属于一个个人的个别性利益,原本就能够归入应该予以保护的利益,且从特定的法律规定中可以解释出具有这样的内容时,对于这样的违反该法律的行政机关的行政行为,诉称该行为侵害其利益的个人在诉请撤销行政行为时属于原告适格者。”


森林法以及旧森林法对于保安林的指定和解除事项方面,“直接利害关系人”有向农林大臣申请的权利和提出异议和意见书,以及参加听证程序的权利,可以提出复议申请以及行政诉讼。“法律已经将因森林的存续而不特定多数人享受生活利益中的一定范围的利益,与公益并列为应该受到保护的个人的个别性利益,该利益的归属者在保安林被确定方面在法律上具有能够主张其利益的‘直接利害关系人’。因此,该‘直接利害关系人’在保安林的指定被解除,其自身利益因此受到侵害时,可以认为其属于提起对该解除行政行为撤销诉讼的原告适格者。”上述“长沼耐克基地案”判决虽然采用了“主妇联案”判决以来一以贯之的“法律上被保护利益说”,坚持公益和个别利益区分论,但在分类分析方面更为详细。该判决以森林法中有关保安林指定申请权,对解除提出异议和意见书的权利以及复议等程序上的权利为根据规范,确定原告适格。这种对个别利益认定的方式因扩大了原告适格的范围而受到积极肯定,[12]但如果实定法的条款中明文规定了公益目的,例如《公有水面填埋法》规定以环境保护为基准颁发填埋许可,这意味着该规定是以公益保护为目的,这样的前提下,以环境恶化为理由提起撤销填埋许可诉讼的起诉者就不会被承认原告适格。同样,已经在经营温泉井的市民认为新的温泉挖掘对其拥有的温泉的涌出量、温度、成分显然存在不利影响,认为作为地方首长的福冈县知事发放的许可证侵犯其温泉使用权违法,因而提起诉讼请求撤销该项许可。对此,最高法院认为:[13]“温泉法中规定温泉挖掘须获知事许可,其目的明白无误地建立在保护温泉泉源、合理地使用温泉的公益基础之上,而非直接保护既存的温泉井所有者的既得利益。该法第4条规定‘都道府县知事除认为对温泉的涌出量、温度或成分有影响,以及其他有可能发生危害公益的情况之外,应给予前条1款中规定的许可’。涌出量减少、温度降低或成分有变化,都应理解为是‘有可能发生危害公益的情况’的例示。所谓‘有可能发生危害公益的情况’应被理解为从保护和合理使用温泉源的目的出发具有特别必要的事项,即应该理解为该条内容要求除被认为特别必要的事项之外,不得拒绝许可。因此,该条规定不应该被理解为:在物理意义方面即使对既存的温泉井有稍许的影响时也绝对不得给予许可。并且从保护和合理使用温泉源的目的出发判断对是否给予许可所进行的判断,其性质应该属于主要以专业技术性判断为基础的行政机关的裁量决定。法院只限于在行政机关的上述判断超越被委任的裁量权限范围时才能够认定该判断违法。”同样的判断方式中,因此,判例方面的观点对原告适格的空间作了相当大的限制。因为,首先基本不存在法律中明确以个人利益保护为目的的条款。其次,“法律”又被严格地从狭义解释。由此导致原告的资格基本不具备的结果。


在上述对“法律上的利益”的解释之中,最高法院在下述部分涉及到的变化发生之前,只有在公共浴室许可存在距离限制和解除保安林指定时在程序方面设有居民参与权的案件中,承认行政处分的第三人原告适格。


(二)地方法院的动向


在上述对“法律上的利益”做严格限定解释的同时,判例也出现了另外一个发展方向,即仍然采用“法律上被保护的利益”说,但对“法律上的利益”概念采用比较宽泛的解释。首先,地方法院从法律的规定中通过解释承认原告适格,这方面较为典型的是下述两个判例。


一是1977年3月10日广岛地方法院判决。[14]结核病医院选址附近的居民针对该医院的开设许可提起了撤销诉讼。法院在判决中认为,着眼于《医疗法实施规则》第16条第1款第6项规定的医院开设的要件,即规定病房须设置防止对外部危害的设置的要求,就能够发现“保护结核病房……附近居民不被置于传染的危险之中的法益”,确认这是附近居民在法律上的利益。


二是1988年11月16日横滨地方法院的判决。[15]该判决根据《建筑基准法》第1条规定的目的,第55条规定的建筑物限高,第56条规定的斜线限制和第56条之二规定的日照规定认为该法律“具有保护附近居民在日照、防灾以及卫生方面的个别、具体的生活利益方面的宗旨”,因此“属于建筑基准法保护对象的日照等方面个别、具体的利益在受到侵害或者可能受到侵害者”的原告,具有行政诉讼法第9条规定的“法律上的利益”。


其次,下级审判决中出现了脱离单个的法律规定,着眼于法律的宗旨进行解释的走向。例如,法院着眼于居住地域制度的宗旨、森林法上保安林制度的宗旨、公共收费等的认可制的宗旨,承认处分的相对人以外的人原告适格(东京地方法院1968年7月11日、1973年11月6日;札幌地方法院1973年9月7日;大阪地方法院1982年2月19日)。


再次,在埋论上将“法律上被保护的利益”中的“法律”更为广泛地理解为其中包括有宪法和条理[16]。但由于这种方法已经不是停留在对规定有关行政处分的个别法律进行判断的范围之中,因此,这已经趋近于下面提到的“值得法律保护的利益”说。


(三)最高法院判例的变化


变化的先兆出现于1958年12月17日有关“伊达火力发电厂填埋许可撤销请求案”(伊達火電埋立免許取消請求事件)的判决[17]。在判断“法律上的利益”的“法律”范围时,该判决认为不仅依据法律的明文规定,也认可通过法律的合理解释,推导出原告适格的范围。这意味着尽管最高法院依然坚守“法律上被保护的利益说”,但其中“法律”的范围已经被稍许扩张。


相关判例中,最为著名的是“新泻机场案”判决和“文殊”案判决。


1.新泻机场案判决


最为引起关注的最高法院判例是1989年2月17日作出的有关“新泻机场诉讼”(新潟空港訴訟)判决[18]。最高法院在沿用上述严格区分公益与私益的二元论立场的基础上,指出判断“该行政法律规范是否包含着应该将不特定多数人的具体利益也作为归属于每个个人的别性利益予以保护的宗旨时,应该在由该行政法律规范及其与此目的共同的关联法律规范的相关规定所构成的法体系之中,确定该处分的根据规定能够定位为在做出该处分时是否应该保护上述每个个人的个别性利益”。以此为前提,最高法院在援引《国际民用航空条约》以及《航空器噪音防治法》等相应的法律规定的基础上,指出在颁发该项许可证时,《航空法》设置的定期航空运送项目许可的要件,即“(项目计划)具有经营上以及航空保安上合理性”要件,要求考虑是否存在因航空器造成周边居民的噪音损害以及损害程度的情况。最高法院的判决因此判定,《航空法》中包含着不受航空器噪音显著侵害的利益属于每个个人的个别性利益,因而予以保护的宗旨,因此由于航空器噪音遭受到社会通常观念上显著侵害的人,具有原告资格。


从上述判决内容可以看出,尽管依然维持了“法律上被保护的利益”说,但与过去的判例相比,在判断原告适格要件是最高法院转变了原先严格限定“法律”范围的方式,在确定法律保护的个别性利益时扩大了“法律”的形式范围,将其扩大至相关的法律规范的范围,因而相当程度地拓宽了原告适格的范围。


2.“文殊”案判决


另一个非常著名的判例是1992年9月22日的最高法院关于名为“文殊”的核实验设施快中子增殖反应堆判决。[19]依据《核电站等规制法》第24条第1款第3项和第4项的规定,核电站设置许可要件之一是具有核电站设置、运行方面的技术能力以及不存在灾害防止方面的障碍。最高法院判决认为,在判断“作为一般公益的保护”还是“每一个个人的个别利益的保护”时,除了应该考虑该行政法律规范的宗旨、目的之外,还应考虑受保护利益的内容、性质等方面的事项。对于这些规定设定的宗旨以及考虑到的被害性质等事项。因此最高法院认为:“上述各项规定并不仅仅停留在单纯将公众的生命、身体的安全、环境的利益作为一般性公益加以保护的层面,这些条款中也包含着应保护在设想范围之内居住于核电站设施周围,因事故而遭受直接并且重大被害的居民的生命、身体的安全等每一个人的个别利益的宗旨。”


从上述的内容可以看出,“文殊”案判决改变了判断公益还是个别性利益(私益)时的基准和方法,其在确认“主妇联果汁不当标识诉讼案”判决所建立的法律上被保护利益说的同时,进而要求将被侵害利益的内容、性质、程度也作为判断原告适格的考虑事项。这不仅扩展了作为根据规范“法律”的范围,而从而也扩大了原告适格范围。


反观自“法律上被保护的利益说”成立以来的最高法院判例可见,判例中对原告适格的判断基准从是否“法律上被保护”开始转为“在考虑包含相关法律在内的法律,进而也同时考虑被害法益的性质,通过合理解释确认是否应该承认原告适格”。这样,该基准与后面所述的“值得法律保护的利益”说相趋近。


3.上述判例的影响


归纳而言,最高法院判例这几个判例表现出的法解释动向的变化,大致有两个方面。其一是扩大解释原告适格的根据规范“法律”的范围;其二是将被侵害者利益的内容、性质和程度也纳入考虑的方位之内。


尤其值得注意的是,上述“文殊”案判决虽然仍然维持着法律上被保护的利益是公益还是私益的区分性判断,但要求在这个判断之中考虑被侵害利益的实质状况。该判决之后该判断方法在相应审判中不断被作为判例所沿袭。例如,《城市规划法》第33条第1款的各项规定设置了开发许可的基准,其中第7项针对塌方多发地段设置“安全方面必要的措施”的要件。在请求撤销《城市规划法》上规定的开发许可的诉讼中,1997年1月28日最高法院判决[20]指出,该项规定中含有“一定范围地域内居民的生命、身体安全等事项应该也作为每个个人的个别性利益予以保护的宗旨”,由此根据此项规定可以肯定原告适格。


在请求撤销综合设计许可的诉讼中,根据规范是《建筑基准法》第59条第2款第1项。最高法院2002年1月22日的判决[21]指出,该条款的宗旨中包含着由于该建筑物的倒塌、火灾等原因可能直接造成周边一定范围地域内的其他建筑物中居住者的生命、身体的安全等方面损害以及作为财产的其他建筑物的损害,这些也应该作为每个个人的个别性利益予以保护,因此应该认定综合设计许可相关的建筑物的倒塌、火灾等原因而直接受害的周边一定范围地域中的建筑物的居住者和所有者原告适格。


三、最高法院判例的到达点


(一)《行政事件诉讼法》修改后新设的考虑事项


2004年《行政事件诉讼法》经修改,第9条新增设第2款“考虑事项”。该款规定内容如下。法院对处分或者裁决相对一方以外的人判断其是否具有前项规定的法律上的利益时,不能仅根据该处分或者裁决所依据的法令规定的文本,还应当对该法令的宗旨和目的以及应当在该处分中进行考虑的利益的内容和性质进行考虑。对该法令的宗旨和目的进行考虑时,存在与该法令目的共通的相关法令的,还应当对该相关法令的宗旨和目的加以参酌;对该利益的内容和性质进行考虑吋,还应当对该处分或者裁决违反其所依据的法令作出时受到侵害的利益的内容和性质以及该利益受到侵害的样态和程度加以斟酌。


概括而言,上述新增法条内容要求法院对于相対人之外的第三方的原告适格问题,在判断“法律上的利益”时,应考虑(参考)下列事项:①该法律法规的宗旨和目的;②该处分中(行政机关)应该考虑的利益的内容以及性质;③与①的关系中,该法律法规具有相同目的的相关法律法规的宗旨和目的;④与②的关系中,该处分或裁决违反其构成根据的法律法规所侵害的利益的内容、性质以及侵害的状态和程度;⑤进一步而言,在上述的考虑事项中,设置有只能根据“构成该处分或裁决根据的法律法规的规定文句”的规定(整体性解释指针)。


(二)到达点的代表性判例


从最高法院判例发展的角度观察,可以发现,在该第2款颁布之前,即成文法内容尚未存在的阶段,最高法院的判例中就已经出现了与该款规定相同的内容。例如,上述“新泻机场案”判决和“文殊”案判决判决内容就已经反映出最高法院在解释“法律上的利益”时,已经将相当于该款规定的第②、③和④的内容考虑其中了。或者说,自这两个判例开始,这种判断原告适格的方式就已经成为一般性的方式。也正因为如此,这两个判例被认为是先驱性判决。[22]


2004年《行政事件诉讼法》第9条第2项规定生效之后,针对原告适格要件“法律上的利益”的解释,至今为止的最高法院判例依然維持着“法律上被保护的利益说”,但解释方式上出现了变化。例如2005年12月7日最高法院“小田急案”判决〔23〕、2009年10月15日“卫星大阪案(サテライト大阪)”判决[23]、2014年1月28日“一般废弃物处理业许可案”判决[24]和2014年7月29日“产业废弃物处分业许可更新处分案”判决[25]。其中最具代表性的判例是“小田急案”判决和“卫星大阪案”判决。


1.“小田案”判决


该诉讼涉及到东京都内小田急铁路线的城市规划决定及其项目许可。东京高等法院判决认为仅作为项目土地内以及周边的居住者并不具有原告资格,只有对项目土地之内的不动产拥有权利者才被认为原告适格。对此,最高法院作出了否定性观点,认为①城市规划项目土地周围居住的居民之中,因该项目实施的噪音、震动等在健康或者生活环境相关方面可能直接遭受显著损害者,在请求撤销该项目的许可方面具有诉讼的原告资格。②对于铁路连续立体交叉化之处所设置的附属道路城市规划项目许可提起的撤销诉讼,项目土地周边居住的居民不具有原告适格。


“小田急案”判决是《行政事件诉讼法》第9条新增第2款之后首次出现的判例,因此,广受关注的是在原来的“法律上被保护利益说”或者“保护规范说”的基础上,在该判例如何应对或解释成文法条化了的考虑事项。不仅如此,该新增条款对于原来的判例法理所一直沿用的判断框架是否进行了修正。[26]


最高法院的该项判例,其内容的变化正是承接了《行政事件诉讼法》2004年第9条第2款的修正内容,从而改变了既有判例的发展路径。最高法院在该判例中对于原告适格的判断,从考虑《城市规划法》的目的、居民的意见书提出权、城市规划与公害防止规划的关联性等方面因素处罚,认为有关城市规划项目许可的《城市规划法》的规定,其宗旨和目的也在于防止因项目所发生的噪音、震动等造成项目土地周边居住的居民的健康或生活环境发生损害,以此确保健康的文明城市生活,保全良好的生活环境。与这些因素紧密相关的利益属于具体的利益,难以由一般性公益所吸收和解消。这样的改变意味着最高法院在具体考虑第9条第1款规定原告适格的各项要求的同时,也根据个别争议的具体情况考虑该争议解决的方法,因此,该判决也是适用新增的第9条第2款规定的事例。[27]但必须注意的是,该判例中被认定的实体利益的范围,被限定在“噪音、震动等造成项目土地周边居住的居民的健康或生活环境发生损害”之内,没有进一步解释限定在生命和身体安全范围之内的根据规范宗旨之中,能否从“生活环境”中解释出其他要素。


2.“卫星大阪案”判决


上述“小田急案”判决将“健康或生活环境”相关的事项考虑为周边居民的被侵害利益。此后的“卫星大阪案”诉讼中,最高法院在适用“小田急案”判例的判断方式的同时,对于设施周边居民的地域环境利益(该判决称为“交通、风纪、教育等广义方面的生活环境),否定了其具有个别保护利益的属性。因而在“小田急案”判决之后,对于进一步拓宽原告适格范围的期待,在一定程度上造成了消极影响。[28]


依照《自行车竞技法》第4条第2款的规定,经济产业大臣对于公营博彩机构[29]提出的场外设施的设置申请,在该设施的位置、结构以及设备符合经济产业省规章规定的基准时,可以颁发许可。按照此规定,规章《自行车竞技施行规则》首先设置了“位置基准”,规定场外设施必须与学校及其他文教设施以及医院及其他的医疗设施之间保持相当的距离。


“卫星大阪案”中,经济产业大臣根据《自行车竞技法》针对公营博彩公司“卫星大阪”作出了允许设置场外自行车比赛彩票销售设施(一年营业340日,每日有1700人)的设置许可。该设施附近的居民(距离120-800米处开设医院的医师和1000米外的其他居民)对此提起行政诉讼请求撤销该项许可。一审判决全面否定原告适格,二审判决则全面肯定了原告适格。此后的最高法院对此作出判决。[30]


关于“小田急案”判例中提出的“生活环境”概念,该判决认为,场外设施的设置、运营后周边居民等人可能受到的被害,在于交通、风纪、教育等广义上的生活环境的恶化,难以认定该设施的设置、运营立即会直接造成周边居民生命、身体在安全或健康方面的威胁,以及对其财产造成显著危害。因此,这里的“生活环境”相关的利益,应该基本上属于公共利益。“位置基准”所要保护的利益,第一层次是不特定多数者的利益,性质上属于一般性公益,因此不能构成原告适格的基础。


“对于可能发生具体业务上障碍的医疗设施的开设者而言,位置基准中应该包含了将能够在健全安静的环境之中顺利开展业务的利益,成为每一个开设者的个别性利益而予以保护的宗旨,因此,因该场外设施的设置、运营可能造成的业务上明显的障碍,开设的医疗设施所在位置位于规定区域之内的,其开设者以位置基准为根据,具有原告资格”。


归纳上述判决内容而言,可以看出,对场外设施周边居民的原告适格作出肯定性认定的同时,通过严格的法律解释将其限定在医疗设施等设置者的范围之内。由此也会影响围绕“生活环境利益”发生争议的诉讼结果。


四、另一种解释:“值得法律保护的利益”说和“新保护规范说”


上述“保护规范说”或“法律上被保护的利益”说中,由于需要从实定法的根据规范之中寻找原告是否适格的判断根据,因此,这是一种较有实效的方法,但另一方面,由于在制定具体的个别的法律时,立法者并不当然会考虑原告适格问题,由此“法律上被保护的利益”说造成了在尊重实定法的名义之下导致原告适格判断缺乏社会合理性的结果。由于这是与主流的“保护规范说”或“法律上被保护的利益”判断方式不同的另一路径,所以本文在此仅作些许介绍。


在“法律上被保护的利益”说出现之后,学界出现了“值得法律保护的利益”说的主张,以批评前者中存在的欠缺。该主张认为原告适格不应受到实定法的拘束,而应从诉讼法的层面判断是否原告适格。“值得法律保护的利益”说在判断“法律上的利益”方面所强调基本点在于,①因行政处分或者根据处分作出的事项而受到的不利益是否是重大的;②由谁提起对行政处分的争议是合适的。总之,“值得法律保护的利益”说的特征是,并不是依据法律,而是着“着眼于利害的实际状况”判断“法律上的利益”的范围。[31]


“值得法律保护的利益”说在法学界有很大影响,但相关法院判决并不多,其主要产生在下级审法院的层面。例如,1976年7月29日札幌地方法院以及1965年8月16,日横滨地方法院的判决采用了该说。此外,上述1992年9月22日的最高法院“文殊”诉讼案判决就采用了基本点①,而前面提到过的1982年2月19日大阪地方法院的判决中,尽管在所受不利益并不属于重大,但在加入了②的基本点后,从而承认了原告适格。因此,从判例发展至今的实际状况看,“法律上被保护的利益”说与“值得法律保护的利益”说两者尽管基本立场有差异,但在具体的解, ,释方式上正走向接近或趋同。正因为如此,行政法学界建构中的“新保护规范说”的目的也在于促进两者之间的统合。[32]


目前“值得法律保护的利益”说面临的问题是,该说在判断原告适格时也不能无视法律、制度的宗旨,而“法律上被保护的利益”说也考虑被害的实质情况,因此,在行政诉讼制度的实际运行之中,两者之间的相异之处正在缩小之中。目前两者之间存在的差异或许在于,“值得法律保护的利益”说较之“法律上被保护的利益”说,其适用范围更为广泛,且将“法律上被保护的利益”包含于其中。[33]


结语


本文上述部分介绍了日本“保护规范说”或“法律上被保护的利益”说在最高法院判例中的表现方式及其变化过程。综合这些内容,可以知晓“保护规范说”或者“法律上被保护的利益”说是作为一种解释理论,解释实定法《行政事件诉讼法》第9条第2款“法律上的利益”这个用语的构成要件。如果对应于我国的司法实践,我国的“保护规范说”针对的解释对象应该是《行政诉讼法》第25条第1款“利害关系”这一概念。如果“刘广明案”判决是“保护规范说”在我国适用的起点,那么,在今后的判例发展中,如何动态地解释“利害关系”概念,如何处理行政诉讼法与行政行为根据规范之间的关系,如何回应来自其他角度的解释理论,这些都值得法学界和法律实务界持续的关注和及时总结经验。




注释:

[1](2017)最高法行申169号行政裁定书,载http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=525664bd-b761-4c27-9317-a79101102801&KeyWord=%E5%88%98%E5%B9%BF%E6%98%8E, 2019年7月2日最后访问。

[2]有关此讨论的文献较多,最近的可参见赵宏:“原告资格从‘不利影响’到‘主观公权利’的转向与影响——刘广明诉张家港市人民政府行政复议案评析”,载《交大法学》2019年第2期。

[3]赵宏在评析中指出:“法院首次援引德国法上的‘主观公权利’概念和‘保护规范’理论来释解作为原告资格基准的‘利害关系’”。赵宏:“原告资格从‘不利影响’到‘主观公权利’的转向与影响——刘广明诉张家港市人民政府行政复议案评析”,载《交大法学》2019年第2期。

[4]参见[日]藤田宙靖高:《行政法総論》,青林書院2014年版,第423—424頁。

[5]本文中日本《行政事件诉讼法》第9条的内容表述,以何海波:《中外行政诉讼法汇編》,王天华译,商务印书馆2018年版,第745-746页的译本为准。

[6]有关该判例的定位,可参见的日本行政救济法教科书有[日]塩野宏:《行政法II〔第五版補訂版〕行政救济法》,有斐閣2013年版,第128頁;[日]芝池義一:《行政救潦法講義〔第3版〕》,有斐閣2006年版,第42頁;[日]宇賀克也他:《行政法概説II行政救濟法〔第6版〕》,有斐閣2018年版,第190頁。相关中文文献可参见王天华:《行政诉讼的构造——日本行政诉讼法研究》,法律出版社2010年版,第57页。

[7]最高法院判决书刊登在最高裁判所民事判例集32卷2号211頁。有关的摘要及其主要评析参见[日]德田博人:“不服申立適格”,载宇贺克也他編:《行政判例百選II〔第7版〕》,有斐閣2017年版,第276-277頁。

[8][日]岡村周一:“不服申立人適格”,载宇贺克也他編:《行政判例百選II〔第6版〕》,有斐閣2012年版,第295頁。

[9]概括性的论述参见[日]芝池義一:《行政救濟法講義〔第3版〕》,有斐閣2006年版,第42頁。

[10]参见[日]小早川光郎:“抗告訴訟と法律上の利益·覚え書き”载《政策実現と行政法一成田賴明先生古稀記念》,有斐閣1的8年版,第47頁;[日]德田博人:“不服申立適格”,载宇贺克也他編:《『行政判例百選II〔第7版〕》,有斐閣2017年版,第277頁。

[11]最高裁判所民事判例集36卷9号1676頁。

[12]但也有消极评价,认为由于判决注重依据实定法上的具体条款,反而限制了原告适格的范围。这方面的评论的归纳可参见[日]折登美紀:“保安林指定解除と訴えの利益”,载宇賀克也他編:《行政判例百選II〔第7版〕》,有斐閣2017年版,第367頁。

[13]最高裁判所民事判例集12卷11号1612頁、判例時報157卷14頁。另外可参见朱芒:“曰本的行政许可——基本理论和制度”,载《中外法学》1999年第4期。

[14]判例時報8纠号17頁。

[15]判例時報1306号30頁。

[16]日文“条理”一辞,我国民法学家梁慧星将其译为“法理”,参见梁慧星:《民法解释学》,中国政法大学出版社1995版,第271-272页。但在我国台湾地区的行政法学家中也有直接将“条理”作为中文法律名词使用的,如林纪东:《行政法新论》(第27版),三民书局1985年版,第72页。在日本法中,“条理”一般是指事物的本质性法则,其最广义被理解为与自然法同义。田中二郎教授所指的“条理”为“基于社会的一般正义感被认为理应存在的规范”。[日]田中二郎:《行政法総論》,有斐閣1969年版,第161頁。

[17]判例時報1179号56頁。

[18]最高裁判所民事判例集43巻2号56頁。

[19]最高裁判所民事判例集46卷6号571頁。主要判例评析见[日]大西有二:“原子炉設置強化と第三者の原告適格”,载宇賀克也他編:《行政判例百選II〔第7版〕》,有斐閣2017年版,第336-337頁。

[20]最高裁判所民事判例集51卷1号250頁;判例時報1592号34頁。主要判例评析见[日]仲野武志:“総合設計許可と第三者の原告適格”,载宇賀克也他編:《行政判例百選II〔第7版〕》有斐閣2017年版,第340-341頁。

[21]最高裁判所民事判例集56巻1号46頁;判例時報1781号82頁。

[22]正因为存在着这两个先驱性的判例,因此立法上增加的《行政事件诉讼法》第9条第2款一方面被积极地称赞为该条款一般性地放松了原本常见的原告适格的严格判断方式,但另一方面也被批判为这是追随判例的立法。〔23〕最高裁判所民事判例集59巻10号2645頁。

[23]最高裁判所民事判例集63巻8号1711頁。

[24]最高裁判所民事判例集68卷1号49頁。

[25]最高裁判所民事判例集68巻6号620頁。

[26]参见[日]神橋一彦:“都市計画事業認可と周辺住民の原告適格”,载《平成17年度重要判例解説》有斐閣2006年版,第59-60頁。

[27][日]上崇洋執筆,室井力他編著:《コンメンタールII行政事件訴訟法.国家賠償法》,日本評論社2016年第二版,3頁。

[28][日]塩野宏:《行政法II (第5版補訂版)》,有斐閣2013年版,第141頁注(6)。

[29]由于日本刑法(第186条第2款)上禁止賭博,法律上只允许地方自治体以公营方式举办博彩业,场外设施的设置是为了增加玩客的ー种策略。对此,出于对地域善良秩序和生活环境趋向恶化的担心,相应地方出现了发动反对运动和提起诉讼的现象。

[30]相关判例评析参见[日]高橋明男:“場外車券発売施設設置許可取消訴訟における周辺一般住民および医療施設等開設者の原告適格”,载《平成21年重要判例解説》,有斐閣2010年版,第58-59頁;[日]勢一智子:“場外車券発壳施設設置許可と第三者の原告適格”,载宇賀克也他編:《行政判例百選II〔第7版〕》,有斐閣2017年版,第346頁。

[31][日]芝池義一:《行政救濟法講義(第3版)》,有斐閣2006年版,第41頁。

[32][日]原田大樹:《例解行政法》,東京大学出版会2013年版,第109頁。

[33][日]芝池義一:《行政救济法講義(第3版)》,有斐閣2006年版,第41-42頁。

作者简介:朱芒,法学博士,上海交通大学凯原法学院教授。文章来源:《法律适用·司法案例》2019年第16期。



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