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机关运行保障的立法逻辑

作者:湛中乐   点击量:895

一、问题的提出

公法学通说认为,公权力机关由机构要素、人员要素和物质要素三部分所构成。机构要素如组织机构,人员要素如公务员,物质要素则如公物、公产等。之于公权力机关,以上三个要素缺一不可,“缺乏上述要素之一,权力或不存在,或存在却没有运行,或虽运行但并不能发生实际效果”。对公权力机关这三要素的有效保障涉及到确保机关高效优质运行及国家整体对外施政的准确性,是相当重要的课题。

公权力机关的特征不仅仅是“组织”,其更是行使“公权力”的组织,因此,公权力组织的构成要素及其保障除了必须符合管理学上的管理科学、管理规律要求之外,更离不开法学上的规范要求。然而纵观过去我国法学理论界与实务界对此领域的关注,可以发现其呈现出以下两点不足:

第一,机构要素、人员要素的理论研究较为充足全面,物质要素的研究却存在偏重。机构要素在宪法学上属于国家机构论,在行政法学上属于狭义的行政组织法(机构编制与职能)。前者近年来已经形成研究热潮,后者传统上就是行政法学的研究重点之一。人员要素即公务员法的范畴,无论是对公务员的内部管理还是对外责任(作为国家赔偿法学研究的一部分),都是我国行政法学研究所经常涉及的。然而,对物质要素保障的研究却呈现另一番场面。一方面传统上在公物法的框架下,对包括公园、公路、图书馆、港口、河流等直接供外部使用的公共设施的研究(狭义的公物法)尽管不如机构要素、人员要素关注度高,但先行研究成果并不缺少,相关理论体系已经成形;与此相反,供公权力机关使用、保障机关自身运行,也即目前实务中称之为“机关事务管理”,包括办公经费、办公场所、公务用车等的研究却寥寥无几,似乎成了公法学研究的空白领域。

第二,同样地,机构要素、人员要素的立法实践相对较为丰富,但对物质要素进行保障的立法规范却并没有引起过多或过高的重视。具体来说,我国先后出台了《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等机构要素相关的立法,以法律(狭义)的形式对其进行了规范。此外,《公务员法》《人民警察法》《法官法》《检察官法》等即是以法律的形式对人员要素进行规范的例子。与此相反地,物质要素在现行法律体系中未能得到应有重视——就公权力机关的物质要素保障来说,相关规定散见于《预算法》《能源法》《政府采购法》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》《公共机构节能条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等法律、行政法规与党内法规中,缺乏综合性的法律对其予以全面规范。

物质要素的保障至关重要。党的十八届三中全会提出,国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标,也是治国理政的一个战略主题。公权力机关对维系自身运行的物质要素的保障(下文称“机关运行保障”),作为党和政府工作的重要一环,是党政机关加强自身建设的内在要求。推进机关运行保障事务治理体系和能力现代化应是国家治理现代化的重要组成部分,也应是推进机关运行保障事务改革创新发展的战略主题。立法上的碎片化,使得我国机关运行保障不可避免地存在各自为政、体制不顺、标准不一、机构重叠、分配不公等问题,我国机关运行保障事务亟须创新发展。如习近平总书记所言,法律是治国重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。机关运行保障事务创新发展,应在推动机关运行保障法治化的进程中得以实现,通过立法将机关运行保障事务治理融入国家整体的治理现代化进程中。为了在法治轨道上推进机关运行保障事务改革创新发展,机关运行保障方面的立法已被纳入十三届全国人大常委会五年立法规划第三类项目。此时,如何立法成为摆在实务界面前的一个紧要课题。

无论是机关运行保障事务治理的现代化要求,还是机关运行保障立法均需理论上的指引。机关运行保障作为公权力的对内行使,决定了行政法学在机关运行保障立法问题上应当贡献理论资源。但因我国行政法学研究一贯采取的外部视角,作为内部行政的机关运行保障并未获得足够关注,故行政法学在理论资源的供给上很大程度上是缺位的,而这又是必要的。本文拟采取内部视角,立足于机关运行保障的资源分配实质及其目标,重点关注为落实分配目标而在分配目标与具体分配构造之间的对应关系。在此基础上,检视我国现行的机关运行保障制度,并提出相应完善建议,以期为我国机关运行保障立法提供参考。

二、机关运行保障的法教义基础

作为机关运行保障立法的对象,在全文的开篇有必要对何谓“机关运行保障”进行法教义学上的界定,如此方能为后续的立法提供坚实的基础。

(一)机关运行保障的定义


机关运行保障是指公权力机关对维系自身运行的物质要素的保障,此种保障最终指向公权力机关对机关运行保障事务的管理。那么,何谓机关运行保障事务?上文提到,公权力机关所需物质要素(排除供外部使用的公物)是为机关运行保障事务,在类型上包括办公经费、办公场所、公务用车等,但是此种论述仅有助于我们形成对机关运行保障事务的感性认识。何种主体的运行保障事务、以及公权力主体的何种事务属于机关运行保障事务等问题的解决,还须进一步从概念上对机关运行保障事务进行界定,这构成我们理解机关运行保障的先决条件。

事实上,“机关运行保障事务”在现有学术话语以及立法表述中均难觅踪迹,与其相关且被频繁提及的是另一个概念——“机关事务”,2012年出台的《机关事务管理条例》还专门就机关事务进行立法。从字面来理解,机关事务即“机关的事情”,就此而言似乎并无确切所指,但“机关事务”概念自其产生之初便被赋予了特定内涵。具体而言,“机关事务”概念的出现最早可追溯至1950年政务院机关事务管理局的成立。政务院机关事务管理局即对政务院机关事务进行管理的局,在政务院下设机关事务管理局背后的理念是“政务”与“事务”的二元划分。就当时主政者看来,“政府工作有两种,一种是政务工作,一种是事务工作”,其中所谓“政务”系政务院对外履行的行政职能或业务职能,而“事务”则是指根据“政务”需要,为保证“政务”顺利进行而对内开展的管理、保障和服务职能。

这一点从政务院机关事务管理局成立之初被赋予的职能可见一斑。政务院机关事务管理局在其成立之初,除了承担中央人民政府及政务院会议招待、宴会、典礼及政府办公厅、政务院机关的总务、财政、供给、交际、人事、警卫、生产等职能以外,还承担原属财政部掌管的中央一级(包括大区)政府、党派、团体的行政经费管理职能。无论是会议招待,还是总务、供给、行政经费的管理等,最终都是服务于政务院行政职能的对外履行,保障政务院行政权的正常运行。就此而言,“政务”与“事务”犹如政府工作的两个轮子,政府通过事务工作为政务工作提供有力保障。正是基于此,有学者对机关事务下了定义,即“机关事务应该是相对于机关政务而言,它包含了所有保障机关工作正常运转的事务性管理和服务工作”。

“事务”与“政务”的二分系以政府(行政机关)为对象展开讨论的,这一视角有助于我们厘定“事务”的内涵,由此可以解决行政机关的何种事务属于机关事务的问题。举例而言,政府修建经济适用房、廉租房并向公众提供住房的行为,因其作为政府社会保障职能的履行,而属机关政务(外部使用);但当政府修建房屋以为社会保障主管部门提供办公用房时,其行为性质则属机关事务(内部使用)。政府的修建房屋行为,提供对象的不同决定了行为性质的差异。那么,机关事务的外延包括哪些呢?对此,《机关事务管理条例》作了界定——本条例所称机关事务,是指对保障机关正常运行所需经费、资产和服务等的管理事项以及有关服务事项。其中的经费系指为保障机关运行用于购买货物和服务的各项资金,资产则主要包括办公用房与公务用车,而服务又可细化为公务接待、会议和活动保障、因公出国出境三类。此外,《公共机构节能条例》中规定的能源资源节约事项亦被认为属于机关事务。

“事务”与“政务”的二分系以政府(行政机关)为对象展开的,其对于解决何种主体的运行保障事务属于机关事务之问题并无助益。无论是公权力主体还是私权利主体,均存在服务于自身且以保障自身正常运行为目的的事务。行政机关之外,如私营企业,其可能就配有维持企业运行的经费、职工宿舍、工作场所、通勤车辆等,这些保障事项亦属机关事务?问题的关键在于如何理解机关事务中的“机关”。对此,尽管《机关事务管理条例》并未明确何种组织属于机关事务中的“机关”,且适用范围限于国家行政机关,但其第34条规定,其他国家机关和有关人民团体的机关事务管理活动,参照本条例执行。按照官方释义:“其他国家机关”是指各级人大、政协、法院和检察院等,“有关人民团体”则指参加全国政协会议的中华全国总工会、中国共产主义青年团等8个人民团体和依照《社会团体登记管理条例》第3条规定,经国务院批准免于登记的中国红十字会等14个社会团体。就立法者看来,除行政机关,其他国家机关和有关人民团体均属机关事务中的“机关”。

但是,机关事务中的“机关”并非仅仅限于此。《机关事务管理条例》的官方释义进一步解释到,除了以上应当参照《机关事务管理条例》执行的机关之外,“运行经费由各级财政予以保障的其他机关和单位,其机关事务管理活动也应该参照本《条例》执行”。所以,厘定机关事务概念中“机关”外延的关键在于,运行经费是否由各级财政予以保障。结合前文对“事务”的厘定,该项被使用的国家财政资金与机关使用的其他国家财政资金的本质区别在于:其使用的目的是为了保障机关职责的正常履行以及权力的有效行使。机关运行保障事务以使用“国家财政资金”为构成要件,据此,党的机关以及(全部或部分使用财政资金的)事业单位均属机关事务中的机关,因为二者运行保障事务均系使用国家财政资金,只不过前者成立了中共中央直属机关来统一管理各个机关的运行保障事务,而事业单位的机关运行保障事务则由各个事业单位自行管理。故有学者在界定机关事务时将“机关”之外延限定为“国家机关”的做法并不准确。

以上运用历史解释、体系解释的方法对“机关事务”概念的内涵进行了厘定,显然,“机关事务”被赋予的内涵与其字面含义——“机关的事情”之间存在较大距离。由此使得,对于不了解机关事务工作内容的人来说,总要解释“机关事务”并不等于机关所要做的全部“事务”,而仅仅是机关要做的部分特别“事务”。为了回归“机关事务”被赋予的内涵,有必要以“机关运行保障事务”替换之。一方面,能够体现出机关事务的“运行保障”色彩,提升了概念的准确度;另一方面,能够避免因沿袭“政务”与“事务”二分传统,而缩限了机关运行保障事务中“机关”的外延,确保了概念上的必要张力。相应地,传统的“机关事务管理”之表述,也应被替换为“机关运行保障事务管理”,其目的在于保障机关的运行,即前文提到的“机关运行保障”,基本含义是机关运行保障主管部门与其他相关部门共同对经费、资产、办公用房、公务用车、公务接待、会议和活动保障、因公出国出境、能源资源节约等事项进行管理的活动。当然,该定义只是表象的一般性揭示,忽略了对机关运行保障实质的剖析。就机关运行保障的实质,下文详述之。

(二)机关运行保障的实质:


内部的分配行政


行政法与民法,或公法与私法的最大不同在于分配关系与交换关系的区别,公法的实质是行政机关作为分配者对社会全体各种利益、资源进行分配调整,而私法的实质是私人主体之间对财产与利益进行互相交换。这种行政法(公法)的本质是分配或利害调整的观念兴起于20世纪80年代的德国,并作为行政法的最新理论传播于日本,我国学界对此已经展开一定程度的研究。当然,分配行政的观念原本是对外部行政管理(公权力机关—公民)本质的描述理论,并不涉及公权力机关的内部管理。然而,这种状况仅仅表明学界关注点的缺失,并不意味着分配行政理论不可以用于机关的内部管理。本文恰恰认为,立足于现行机关运行保障立法,理解机关事务运行保障的实质,“分配”依然是一个绕不开的概念。《机关事务管理条例》中“调配”“配置”等立法用语正是分配观念的立法体现。由此,机关运行保障的实质就是机关运行保障主管部门作为国家与机关间的媒介者,对经费、资产以及服务等各种资源与利益在党政机关各部门之间进行调整与分配。

具体来说,对于任何一项权力而言,行使该权力的党政机关,一经设立并不当然拥有经费、资产以及服务等物质要素。同时,党政机关又并非生产、生活资料的直接创造者,故维系党政机关正常运行的物质要素须仰仗于国家的供给,由国家依据法定程序分配给党政机关。至于国家为何须向党政机关供给物质要素,行政法学中的受益权理论可以作出解释。依据该理论,行政权的行使系以公共利益为目标,为了公共利益的实现,国家应当通过物质要素的供给保障行政权的正常行使,而行政机关享有这些物质要素的资格,便是所谓行政受益权。当然,该理论并不排斥对其他国家机关、社会团体以及党的机关的适用,因为其均以实现公共利益为目标,且行使一定社会治理职能。

与此同时,在“国家—机关”的二段结构中,还存在着一个媒介者——分配部门。也就是说,国家首先将经费、土地、实物等物质资源供给到财政、国土资源等部门的手中,由它们作为媒介者,具体将这些资源分配给其他不同的部门。例如,机关运行经费便是“财政支出在国家权力组织中的内部使用,是国家权力组织的财政性‘消费’”。至于资产和服务,尽管在计划经济时期,尤其是资产虽是列入国家计划,但改革开放后,随着社会主义市场经济的发展,党政机关则需通过财政提供的资金采购所需的资产与服务。财政资金之外,党政机关还需必要的机关用地,作为机关资产(不动产)的重要组成部分,机关用地同样需要来自于国土资源部门的划拨。能源资源节约事务,本质上也是对财政资金、土地等资源的节约。

如此一来,机关运行保障的法律结构即转变为“国家—机关分配部门—机关其他部门”的三段结构,这其中,作为机关运行保障中的分配部门——机关运行保障主管部门的重要性就凸显出来了。那么,为什么机关运行保障的分配部门不可以是既成的财政、国土资源等部门,而必须是由机关运行保障主管部门发挥桥梁作用呢?原因在于党政机关内部分工日益精细化的需要。

以财政部门与机关运行保障主管部门之间的关系为例,财政资金在党政机关内部的分配只是财政部门财政分配职能中的很小部分,就经费的分配而言,财政部门无法一一准确了解党政机关的实际需求,更无法在经费划拨后对党政机关经费的使用情况实行有效的监管。通过职能分工,发挥机关运行保障主管部门的专业优势,能够使得财政部门从具体的事务性工作中解脱出来,而聚焦于全国范围内财政宏观管理的政务性工作。这一点在政务院机关事务管理局成立之初的讨论中就有所涉及。1953年11月3日,政务院副秘书长齐燕铭在管理局扩大业务范围、改变名称(政务院机关事务管理局改为国务院机关事务管理局)后的第一次全体干部大会上指出:“中央级机关的事务工作一直未有一个统一的领导机构,财务方面一直由财政部管理,也影响了财政部更好地去管全国财政,因此,由管理局统一管理掌握机关财务与事务是十分必要的”。

因此,机关运行保障的法律结构就再次变成了“国家—机关运行保障主管部门—机关其他部门”这样的分配结构。这一结构中,机关运行保障主管部门首先向国家取得资源,其次是根据机关其他部门的现实需求,通过计划或市场的方式,将从国家取得的财政资金、土地等资源转化为党政机关所需的经费、资产以及服务等,并分配给机关其他部门,最后则是作为国家与机关其他部门之间的媒介者,对资源分配后的使用过程进行监管。换句话说,机关运行保障可被模型化为“资源的申请—资源的分配(再分配)—分配后对资源使用情况的监管”这一流程,具体如下:

第一,资源的申请(取得)。资源的取得过程决定了国家所掌握的财政资金、土地、实物等资源中,哪一部分将被用于机关运行的保障。这其中,有些资源如财政资金、土地等掌握在财政、国土资源等部门,需要通过向它们申请而获得;有些资源如机关资产等实物则掌握在机关运行保障主管部门自己的手中,此时就并无资源申请行为,仅需要明确资源的所在即可。以公务用车购置经费为例,依据《党政机关公务用车管理办法》第9、10条之规定,公务用车主管部门根据公务用车配备更新标准和现状,编制年度公务用车配备更新计划。此处公务用车主管部门编制的年度公务用车配备更新计划,事实上构成了向财政部门“经费申请”。在此基础上,财政部门根据年度公务用车配备更新计划,按照预算管理有关规定统筹安排购置经费,列入公务用车主管部门预算。由此便实现了财政资金向公务用车购置经费的转变。又如《党政机关办公用房管理办法》第15条规定,中共中央直属机关办公用房建设项目由归口的机关事务管理部门审核同意后统一申报,由国家发展改革委核报国务院审批。此处的“申报”同样可被视为资源的申请。

第二,资源的分配。资源的分配,即经费、资产以及服务在党政机关内部的分配。还以公务用车的分配为例,公务用车主管部门根据公务用车配备更新标准和现状,编制年度公务用车配备更新计划,除了可被视为资源的申请,同时还是资源的分配行为,因为其在事实上决定了党政机关能否被分配,被分配多少公务用车。依据《党政机关公务用车管理办法》第10、12条之规定,公务用车主管部门在获得公务用车购置经费之后,按照政府采购法律法规和国家有关政策规定,统一组织实施公务用车集中采购,之后再按照年度公务用车配备更新计划将采购的公务用车分配给党政机关。后续的事实上的分配行为是依据之前制定的年度公务用车配备更新计划来具体实施的。资源的分配既包括资源的初始分配,还包括对初始分配的调整——对闲置资源的再次分配。又如《党政机关办公用房管理办法》第22条规定,党政机关办公用房使用单位机构、编制调整的,机关事务管理部门应当重新核定其办公用房面积。超出面积标准的,使用单位应当在6个月内将超出部分的办公用房腾退移交机关事务管理部门。在此基础上,由机关事务管理部门统一调剂使用。

第三,资源分配后的监管。资源在党政机关内部分配之后,如何使用资源并非是各部门“自己的事”而与机关运行保障主管部门无关。机关运行保障主管部门在资源分配之后,还须行使其监管职能,确保资源在党政机关内部得到合理使用。例如,依据年度公务用车配备更新计划将采购的公务用车分配给党政机关之后,存在的较为普遍的现象是,用车可能公车私用、私车公养;为公务用车增加高档配置或者豪华内饰;挪用或者固定给个人使用执法执勤、机要通信等公务用车;违规处置公务用车等违反公务用车配备使用管理规定行为的。因此,《党政机关公务用车管理办法》第24条规定,公务用车主管部门还应加强对党政机关公务用车配备更新、使用、处置等情况的监督检查,定期通报或者公示相关情况。同样,就办公用房分配后的监管而言,《党政机关办公用房管理办法》第33条规定,县级以上机关事务管理、发展改革、财政部门会同有关部门,定期对本级党政机关(含所属垂直管理机构、派出机构)办公用房使用情况进行专项联合巡检,及时发现和纠正违规问题。

综上,“资源的申请—资源的分配(再分配)—分配后对资源使用情况的监管”流程之下,意味着我们可以将机关运行保障“看成一个系统,通过宏观调控的形式,在全国范围内进行合理的资源配置,达到一种优化状态”。

(三)机关运行保障的目标:


效能的实现


毫无疑问,任何制度设计均服务于特定目标。既然机关运行保障的实质是内部的分配行政,那么这种分配的目标是什么?只有确定机关运行保障的目标,才能知道需要什么样的机关运行保障制度。

1. 保障还是监督

立足于对相关立法的分析,贯穿资源分配过程,机关运行保障在目标上体现出较为明显的两种倾向:保障与监督,前者要求满足党政机关的正当需求,保障其高效优质运行,后者则杜绝铺张浪费,避免资源的不必要消耗。这两种倾向的存在由机关运行保障事务的自身特性所决定。

机关运行保障属于保障机关正常运行的内部事项,而保障内部事项的根本目的在于服务外部行政。这一点,可从内部、外部行政的关系上得到印证。“从静态看,内部行政与外部行政构成了国家行政的完整内容;从动态看,它们又是相互依赖和促进的。内部行政的好坏,直接影响外部行政的效果;外部行政的效果也能促进内部行政的改善。内部行政的正常运行,是行政主体实现外部行政目标的前提和保障;内部行政必须为外部行政服务,正如后勤服务于前线一样”。以机关经费为例,党政机关需要具备充足的经费,并通过机关经费去购买保障党政机关正常履职所需的办公用品以及相关服务等。倘若党政机关在机关经费上捉襟见肘,则意味着党政机关难以有效对外行使公权力,其权力的有效性得到减损。

党政机关掌握的物质要素越丰富越有助于彰显权力的有效性,但这并不意味着党政机关对于物质要素的获取就可不加节制。因为在任何社会的任何阶段,相对于需求,资源总是稀缺的。尤其是,党政机关所需物质要素,源于国家财产和公共税收,倘若党政机关内部耗费资源过多,意味着人民承担的税收负担就会加重,或者直接用之于人民的财政资金就会减少。正是如此,当国家以预算或者划拨的形式将财政资金、土地、实物等资源分配给党政机关时,“作为主权者的人民,当然也希望其缴纳税收支撑起来的国家公权力体系是有效率的,从而可以让他们的支出物有所值——用尽可能少的税赋,得到最优的公共管理和服务”。由此,资源分配中还应调节党政机关与人民之间的利益冲突,避免在满足党政机关履职需求的过程中,过于减损人民的利益。

机关运行保障在目标上具有保障与控制的双重属性,前者是受益性的,后者是规制性的,共同致力于:以最少的财政资金作为成本,保障党政机关高效优质运行。由于在本质上涉及的是“成本”与“收益”或者“所费”与“所得”的对比关系,故机关运行保障的保障与控制之双重目标可被统一于效能目标的意涵当中。所谓效能,是我国《宪法》明文追求的目标。我国《宪法》第27条第1款规定,一切国家机关(自然包括行政机关)皆需“不断提高工作质量和工作效率”。其中“效率”与“质量”的结合,就是既追求节约、经济又考虑产出价值的“效能”。同样,效能目标在我国机关运行保障立法中亦有体现,如《机关事务管理条例》中就明确有“提高资金使用效益”、“保证资产安全完整,提高使用效益”等表述。

效能目标首先意味着以尽可能少的资源消耗保障党政机关正常履职,或在党政机关为社会提供相同公共管理和服务的情况下,消耗尽可能少的资源,这就要求通过机关运行保障实现国家财政资金、土地等资源的合理配置与高效利用,尤其避免资源的不必要浪费。在此基础上,由于机关运行保障职能之履行,本身也需要消耗资源,所以之于机关运行保障,效能目标的另一层含义是,机关运行保障本身是效能的,这就要求充分考虑机关运行保障制度的运行成本以及资源消耗,避免因为机构、人员冗杂,部门之间权责不分、衔接不畅等原因而导致机关运行保障成本过高以及资源的不必要消耗。

2. 效能目标的实现

无论分配的客体、对象、情境存在何种差异,分配作为一种行为、一个过程,其基本构成要素是相对固定的,即分配体制、分配行为、分配效果等要素的组合体。机关运行保障在分配构造上,倘若分配体制、分配行为、分配效果等要素不明确,或者即便明确但缺乏科学性,分配活动就会出现混乱无序的局面,遑论分配效能目标之实现。因此,应当坚持以下几点:

第一,集中统一的分配体制。分配体制解决的是谁来分配、分配什么以及分配中相关主体之间的关系等问题。资源分配活动的有效开展,首要任务是“理顺”分配体制,对分配主体、分配内容以及相关主体间的关系等问题予以科学设计。就机关运行保障而言,尽管涉及财政、国土资源等部门,但机关运行保障主管部门作为分配活动的具体实施者,在国家与各党政机关间发挥桥梁作用。出于确保资源分配效能的考虑,资源在一级党政机关的分配,应由本级党政机关中的同一部门负责,统筹资源在该级党政机关之间的分配。

集中统一的分配体制是落实执行深化党和国家机构改革关于坚持优化协同高效,一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的精神要求。通过资源的集中统一分配,有助于效能目标的实现:一方面,资源的集中分配能够有效调剂分散资源,通过资源在党政机关之间的合理调配、盘活资源,改善资源分配不均的现象,提高资源的使用效率;另一方面,设置单一的分配主体,进行资源的集中统一分配,也是精简机构的应有之义,这有助于破除机构和人员冗余,在提高行政效率的同时降低行政成本,即减少分配活动本身对资源的消耗。集中统一的分配体制下,还应通过协调机制的构建实现彼此在资源分配活动中的相互配合,避免因为衔接不畅,而减损了资源分配的效能。

第二,科学的分配标准与分配计划。分配标准和分配计划解决的是如何进行资源的分配问题。资源分配效能目标的实现,要求分配行为具有科学性,即分配行为必须以客观规律作为基础,采取科学的分配标准、分配计划,使得分配行为与分配效能目标之间保持最大限度地契合。

集中统一分配体制的重要内涵是分配主体依据统一标准分配资源。分配标准依据分配目标而制定,并为分配目标的实现提供重要技术支撑。首先,在资源的申请环节,科学的分配标准,既能够反映党政机关的正当需求、保障党政机关正常运行,亦可将供应于党政机关的资源规模控制在最低水平,进而避免资源的不必要浪费。其次,在资源的分配环节,标准化的作用在于对资源的分配行为进行分解,并将其细化为具体的业务环节、操作流程、岗位要求,给出办理时限,从而避免因理解不一等原因导致的偏差,提高资源分配的效率。最后,在分配后的监管环节,标准化为监管的具体开展提供了量化指标,以标准为依循才能通过检查,发现并纠正资源分配的非效能行为,或者处置不合格项,提升分配的效能。

为了保障分配主体的分配行为有章可循,有条不紊,分配行为的实施需要依据计划进行。分配计划是实现分配秩序的重要手段。秩序的存在是人类一切活动的必要前提,良好的分配秩序意味着分配关系的稳定性、分配行为的规则性、分配进程的连续性、分配结果的可预测性,这是分配效能目标得以实现的外在保障。为了确保分配的良好秩序,有必要在分配流程的开端,由分配主体依据党政机关的实际需求和分配标准制定详细的分配计划,藉由分配计划整合待分配资源,以此作为资源分配行为开展的操作指南。这样一来,分配行为被约束在计划当中,分配主体只需按照分配计划的指示分步骤地实施资源分配行为,确保资源分配行为实施的效率,通过分配秩序的维护,降低资源分配中不必要的损耗。

第三,分配后的全流程监管与评估。分配后的监管与评估尽管是“事后”阶段,但其亦是确保资源分配效能目标得以实现的关键环节。

资源分配交由党政机关使用,并不意味着党政机关的资源使用行为就是效能的。很多时候,党政机关会违反资源的既定用途或者既定标准、规则去使用、消耗资源。如将被分配的办公用房予以出租、出借,改变办公用房的使用功能,或者为公务用车增加高档配置或者豪华内饰,借用、占用下级单位和其他单位的车辆等等。这种情况下,资源分配环节结束之后对资源的使用情况进行监管有其必要性,通过监管能够纠正党政机关违规使用资源的行为,将非必要的资源损耗降到最低。那么,该如何进行有效监管呢?本文认为,资源分配后党政机关资源使用行为的消耗性以及资源本身的流动性,决定了资源分配后的监管应是自资源转移至党政机关至资源被消耗完毕或者被处置的全流程监管。

作为资源分配活动开展的依循,科学的分配标准与分配计划在资源分配效能目标的实现当中扮演关键角色。科学的分配标准与分配计划应与党政机关的实际需求等客观情况相契合。同时党政机关的实际需求等客观情况又并非是一成不变的,因此为了确保分配标准与分配计划的科学性,需要作为资源分配主体的机关运行保障主管部门,立足党政机关的实际需求等客观情况,对分配标准与分配计划随时进行调整。这就要求,在依据初始分配标准和分配计划完成资源分配活动之后,在系统内部对分配活动予以评估,并以评估结果为基础对分配标准与分配计划进行动态调整,由此支撑分配标准的科学性以及分配计划的可行性,从而确保耗费最少的资源以回应党政机关的正当需求。同时,鉴于效能是资源分配的终极目标,因此分配后评估应当将焦点放在各个党政机关运行的成本及其取得的收益之间的对比关系上,因此所谓的分配后评估主要指的是成本收益的方法,并以效益分析结果动态调整分配标准与分配计划。

三、现行机关运行保障制度的检视

资源分配效能目标的实现,要求专门的分配主体统一制定分配标准,按照分配计划集中统筹资源的分配,并在分配环节结束之后对资源使用行为进行全流程监管以及对资源分配行为进行科学评估。资源分配效能目标的实现,是法律介入分配过程、调整分配行为的正当性基础。我国现行机关运行保障立法对资源分配的构造多有设定,但能否实现效能目标还有待检视。

(一)分配体制的检视


承前论据,分配体制解决的是谁来分配、分配什么以及分配中相关主体之间的关系等问题,为实现资源分配的效能,应建立集中统一的分配体制。但是,由我国机关运行保障体制的现实观之,尽管《机关事务管理条例》规定“政府各部门应当对本部门的机关事务实行集中管理”,但其规范对象仅指行政机关,从党政机关运行保障系统整体而言,尚未确立集中统一的保障体制。

首先,就分配主体的设置而言,中央层面同级别的机关运行保障事项未能做到由本级机关的同一个部门进行管理。具体而言,国务院机关事务管理局承担的机关运行保障职能覆盖整个中央国家机关各部委办局,中共中央直属机关、全国人大常委会机关、全国政协机关均单独设置机关事务管理局,承担各自工作职权范围内的机关运行保障职能,其行政级别、职能配置和工作任务各不相同。同时,由于行政系统的机关运行保障系依据《机关事务管理条例》,但党的机关、人大机关、政协机关和有关人民团体的机关事务管理活动只是参照执行,导致了不同系统机关运行保障的各自为政且相互独立,由此不仅难以有效统筹、利用资源,还会致使资源分配的不公。地方层面,分配主体还面临着机构设置不健全的问题。以行政系统为例,北京、西藏尚未设立省级机关事务管理部门,全国19.16%的市(地、州、盟)和约30%的县(市、区、旗)未设置专门的机关事务管理部门。即便绝大部分省市区县在行政系统内设有机关运行保障部门,但其在名称、规格、机构性质以及隶属关系上均存在较大差异。导致不统一的原因在于,《机关事务管理条例》并没有明确“县级以上地方人民政府机关事务主管部门”的地位和法律属性。

其次,由于《机关事务管理条例》并未对何谓“机关事务管理”作出明确定义,现实中“机关事务管理”可大可小,因此哪些职能属于机关运行保障部门主管,哪些事项的管理权限交由其他部门,很大程度上是处于无序的状态。尤其是在地方层面,如各省级管理局在经费管理、资产管理和服务管理这三种核心职能层面的发展并不均衡,应属机关运行保障部门的职责分散在其他部门。其中表现较为突出的是资产管理领域,其中能够对办公用房、公务用车、机关用地、通用资产和其他资产等各类机关资产实施管理的省级管理局约占50%,管理办公用房和公务用车的可达80%-90%。关于资产管理的权限,拥有对资产进行清查登记、调剂使用、产权界定、修缮维护等职能的较多,而对资产进行设计规划、管理公务用车购置经费等职能相对较少。加之《机关事务管理条例》第5条第2款对地方政府发展改革、财政等部门与机关运行保障部门之间的权责规定较为笼统,机关运行保障部门与财政、发展改革、国土资源等部门在权责分配问题上,彼此之间的界限较为模糊,尤其是与财政部门之间权责交叉严重。以国有资产管理为例,《机关事务管理条例》明确了各级机关事务管理部门是国有资产的管理主体,其职能涵盖制定标准、建账立卡、清点盘查等方面。但财政部早在2006年就先后颁发了35号令和36号令,分别明确了其对行政单位和事业单位国有资产的管理权限,而这与机关事务管理部门的国有资产管理权限存在交叉。此种权限上的交叉使得部门间缺乏协调与衔接,难以形成合力。

针对我国机关运行保障制度存在的以上不足,有必要构建集中统一的机关运行保障体制。对此,具体可从以下两个方面进行制度设计:

一方面,集中统一的保障体制要求一级党政机关设置专门的机构,作为机关运行保障的主管部门。在此基础上,将同级党政机关分散在其他部门的机关运行保障职能予以剥离,并集中到机关运行保障主管部门由其统筹行使。至于地方层面,可以直接明确各地机关事务管理部门作为本级机关的机关运行保障主管部门。究其原因,各地现有机关事务管理部门作为运行多年具备专业经验与实践积累的管理机构,可以有效地成为本法所涉事项的组织基础与机构保障。这一制度设计在地方已有探索,如上海市于2013年1月,将上海市人民政府机关事务管理局更名为上海市机关事务管理局,管理范围由政府机关拓展到所有市级党政机关,强化了对全市机关事务工作的集中管理职能,确立了市机管局统一管理市级机关事务工作的职能定位。

另一方面,集中统一的保障体制下,机关运行经费、机关资产、机关运行服务应当是集中统一的,即须做到经费集中统管、资产统一调配、服务一体保障。这一目标的实现,要求将分散在其他部门的机关运行保障职能通过划归,充实机关运行保障主管部门的职能。举例而言,当前我国机关经费尚未实现集中统一管理,而是由各机关、各部门自己分散管理机关运行经费,由于此种“自我管理”缺乏必要外部约束,难以有效推进降低机关运行成本的工作,“机关运行成本控制”的目标难以实现。出于贯彻经费集中统管之要求,有必要突破现行有关机关运行经费管理的规定,明确县级以上同级机关的机关运行经费全部由本级机关运行保障主管部门统一管理,列入部门预算。此外,在职能划归的基础上,还须厘清机关运行保障主管部门与财政、发展改革、自然资源、住房城乡建设、编制等有关部门的权责边界。通过职能边界的厘清实现彼此在机关运行保障当中的分工,在此基础上,建立健全各部门间的协调机制,共同推进本级机关运行保障工作。

(二)分配标准与计划的检视


就分配标准而言,标准化管理应当贯穿机关运行保障的整个过程,无论是机关运行经费、机关资产、机关运行服务还是机关信息化,制定标准、遵循标准、完善标准始终是工作的核心所在。通过标准化管理,能够有效解决资源分配中的尺度不一、相互攀比、苦乐不均等问题。事实上,政务院机关事务管理局早在成立之初就注重标准的制定,其制定的《关于招待外国使节工作的改进办法》就对招待外国使节所使用的水果、烟卷、菜品、酒水等标准有着明确的规定。随着机关事务治理法治化的推进,《党政机关厉行节约反对浪费条例》《机关事务管理条例》和《公共机构节能条例》等行政法规相继出台,为我国机关运行保障标准化工作奠定了规范基础,如《机关事务管理条例》第10、27条分别规定了制定“实物定额和服务标准”“后勤服务项目和标准”等要求。目前,我国出台了7项公共机构节能国家标准和近40项标准类文件,包括会议费、差旅住宿费、培训费等一般性支出标准,办公用房的建设、配备和维修标准,公务用车、办公设备家具、办公软件的配置标准等,这些标准类文件的出台为我国机关运行保障提供了基础。总体上看,我国机关运行保障的标准化工作虽然取得了较大进展,但是相较于机关运行保障事务的行业需求尚存在诸多不相适应的问题,主要表现在:目前出台的实物定额和服务标准总量上偏少,已有的实物定额和服务标准动态调整不够及时,转化为预算支出定额标准和有关开支标准的比例不高。尤其是在地方层面,机关运行保障的标准化工作力度尚显不足,在许多地方也还未得到贯彻落实。加之由于不同系统之间的分割,各个系统出台的资产配置、经费使用、能源资源消耗等标准未能统一,导致实践中不同党政机关在资源占有、使用上苦乐不均,互相攀比、资源浪费等现象严重。究其原因在于缺乏完善的顶层设计,机关运行保障标准存在碎片化的问题,机关运行保障标准体系还有待健全。为推动我国机关运行保障标准化工作,有必要在立法中对标准化要求进行明确规定,并将该项职能赋予给机关运行保障主管部门,由其确定和完善包括基础通用标准、机关运行经费管理标准、机关资产管理标准、机关运行服务管理标准、机关信息化管理标准等在内的机关运行保障标准体系。通过立法的明确规定,有助于强化机关运行保障标准的约束性和执行刚性。

此外,就分配计划而言,在我国现行机关运行保障制度中,尽管《机关事务管理条例》欠缺保障计划的制度设计,但其他机关运行保障立法有计划的色彩。如《党政机关公务用车管理办法》第9条规定,公务用车主管部门根据公务用车配备更新标准和现状,编制年度公务用车配备更新计划。《党政机关办公用房管理办法》第9条规定,县级以上机关事务管理、发展改革、财政部门应当会同有关部门,结合人员编制情况、办公与业务需要等,编制本级党政机关办公用房配置保障规划。但是以上两部规章仅要求编制年度公务用车配备更新计划、办公用房配置保障规划,一方面覆盖的范围相对有限,另一方面,计划的制定、实施、修改等机制和程序的建构等问题在立法中还付之阙如。因此,有必要在机关运行保障立法中增加计划方面的规定,明确机关运行保障计划作为整个机关运行保障流程的开端,并要求后续的机关运行保障工作必须依据计划开展。在类型上,设置“年度机关运行保障计划”与“单项机关运行保障计划”两种,前者作为本级机关年度的总体保障计划,是“硬”的,体现机关运行保障的规范性和严格性;后者是为了应对临时性的、突发性的机关重大公共活动或保障任务的特别保障计划,是“活”的,兼顾机关运行保障工作的复杂性与应急性。

(三)分配后监管与评估的检视


为确保资源使用的效能,资源分配后的监管应当是全流程的。《机关事务工作“十三五”规划》当中就明确提出了实行全流程管理、强化资产保障的要求,具体包括健全资产管理制度体系、实行资产全流程管理、创新资产监管方式等内容。但是,这种全流程的监管要求在我国现行机关运行保障制度中并未得到很好体现。以机关资产为例,机关资产作为“物”的范畴,遵守法学上物权概念的分析框架,即物的登记到占有、使用、收益直至处分的全过程框架。依据这种全过程分析框架,对机关资产的监管应当涵盖包括对资产占有、使用、收益、处分等环节,具体包括机关资产的产权界定、清查登记、配置调剂、入库保管、使用监督、评价统计等事项。但从《机关事务管理条例》有关资产管理的相关规定来看,其无论是在条文数量还是内容上均较为薄弱——仅对资产的定期清查、调剂以及处置等问题作了原则性规定,而资产的产权界定、入库保管、使用监督、评价统计等内容却付诸阙如,使得资产的全流程监管难以实现。有鉴于此,在机关运行保障立法中,应当按照全流程监管的思路,对机关资产管理的关键环节予以衔接并通过制度设计进行确认。

就分配后的评估而言,我国现行机关运行保障制度已有涉及。如《机关事务管理条例》第16条规定:“建立健全机关运行经费支出统计报告和绩效考评制度,组织开展机关运行成本统计、分析、评价等工作。”第26条规定:“建立健全公务用车使用登记和统计报告制度。”但是,以上条文仅涉及机关经费和部分机关资产,关于公务用车之外的其他机关资产的占有、使用、变动等情况以及机关服务等活动的开展情况,是缺乏统计、分析、评价的。从《机关事务管理条例》的规定看,机关运行成本统计、分析、评价实施后,对于如何将实施结果与机关事务管理的其他机制联系起来的问题,立法并未予以明确。换言之,现行的机关运行成本统计、分析、评价制度是存在问题的,即缺乏对实施后果的规定。从我国“机关运行成本统计、分析、评价”工作的实践来看,该项工作的开展情况并不普遍。目前中央和省级机关已经开展了统计分析和评价工作,但市县级的工作都尚未开展。针对以上问题,除了在机关运行保障立法中明确建立覆盖经费、资产以及服务的机关运行成本收益分析制度的强制性要求外,还应将其“机关运行保障计划、标准”以及“部门绩效考核”之间的逻辑关系予以明确,即要求机关运行保障计划、标准必须根据机关运行成本效益分析结果动态调整,各机关各部门的机关运行成本效益分析结果则纳入部门绩效考核,使得分配后的评估制度真正“活起来”和“用起来”。

四、代结语:立法路径的展开

机关运行保障本质上是资源在内部的分配,相应地,机关运行保障立法则是对分配构造的设计,由此将资源分配活动纳入法律的调整范围。上文立足资源分配的效能目标,检视了我国现行机关运行保障制度,并提出了制度完善的对策。这些对策还须藉由机关运行保障立法予以确认,并构成机关运行保障立法的主要内容。那么,如何在现行机关运行保障立法格局下展开机关运行保障立法呢?

机关运行保障立法路径的开展无法脱离现行机关运行保障立法格局。首先,在我国机关运行保障立法史中,《机关事务管理条例》的出台无疑具有里程碑意义,即为我国机关运行保障工作的开展初步奠定了制度基础。但是,《机关事务管理条例》依旧存在一定缺陷:从适用范围讲,《机关事务管理条例》作为行政法规,仅适用于行政机关,党的机关、人大机关、政协机关和有关人民团体的机关运行保障工作只是参照执行,容易出现不同系统主体分散、标准不一、分配不公等问题;从效力层级讲,机关运行保障事务保障对象特殊、涉及利益敏感复杂,还受到其他法律、行政法规和党内法规的规制,《机关事务管理条例》的效力层级不高影响着体制机制等各方面制度设计的执行力度。以上缺陷表明机关运行保障立法的必要性,也指明了机关运行保障立法的方向。

为改变《机关事务管理条例》效力层级过低的现实,为机关运行保障集中统一管理体制提供坚实依据,应出台一部综合性的《机关运行保障法》,将党的机关运行保障工作纳入国家机关运行保障体系中,实现对党政机关机关运行保障工作的一体规范。对此,有人可能会质疑,党的机关运行保障工作应由党内法规予以约束,无须对其予以国法规范。本文认为,随着全面从严治党的深入,“党作为人民的日常代表,在之后的执法和守法环节就必须遵守人民制定的宪法和法律”。即便当下党的机关运行保障工作系由党内法规进行直接规范,但这并不妨碍国法中的相关规定适用于党的机关。无论《机关运行保障法》采取前述何种思路,均不排除《机关运行保障法》对党的机关的适用。既然如此,不如在《机关运行保障法》制定中,就将党的机关纳入调整的对象范围,并在相关制度设计时予以考量,由此进一步巩固、深化和拓展管党治党法规制度成果,持续推动全面从严治党在机关运行保障领域向纵深发展。

《机关运行保障法》的出台,将包括行政机关在内的党政机关统一纳入调整范围,能够有效弥补《机关事务管理条例》适用范围有限、效力层级过低等缺陷。但值得注意的是,抛开这些形式上的缺陷,《机关事务管理条例》在实质内容上系统规范了机关事务管理的基本制度,除了在总则中规定了机关事务管理体制、管理职责、监督检查、基本原则等内容外,还分别规定了机关事务管理部门应当从事的三大重点管理领域(经费、资产、服务),为机关事务工作提供了制度保障。

同时,由于《机关事务管理条例》调整的“机关事务管理”与《机关运行保障法》规范的“机关运行保障”二者之间的区别仅体现在概念适用范围的大小上,而无关乎实质内容,因此规范“机关运行保障”的《机关运行保障法》在实质内容设计上很难抛开《机关事务管理条例》确立的机关事务管理基本制度而另起炉灶。这就决定了《机关运行保障法》的出台很大程度上是在继承《机关事务管理条例》实质内容基础上的进一步完善。由于二者经费管理、资产管理、服务管理等基本制度上不可避免地存在重叠,故在《机关运行保障法》出台之后,《机关事务管理条例》应被废止。

其次,在现行机关运行保障立法格局中,针对特定的机关运行保障事项,中央还出台了一系列党内法规,如《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》《党政机关国内公务接待管理规定》等,这些党内法规无一例外地在调整范围上同时涵盖党政机关。鉴于以上党内法规在内容上对于办公用房、公务用车、公务接待、会议和活动保障、因公出国出境、能源资源节约等事项统一进行了相当详尽地规定,而且在形式上比起全国人大立法较为容易根据现实状况而被灵活修订,《机关运行保障法》出台之后,这些党内法规有必要予以保留,作为《机关运行保障法》这一“基本法”的实施细则。体现在立法内容上,有必要采取一般事项与特别事项的二分,前者即《机关事务管理条例》中有关经费管理、资产管理、服务管理的基本制度;后者则系以上为《党政机关厉行节约反对浪费条例》等党内法规所规范的事项。针对特别事项,《机关运行保障法》应当主要采取原则性规定的方式将上述事项的基本方针固定在法律中,其余细节则可继续执行以上现行党内法规。

最后,《机关运行保障法》在立法路径上还须处理好与《预算法》《政府采购法》《节约能源法》等法律的关系。在现行机关运行保障立法格局中,《预算法》《政府采购法》《节约能源法》等法律亦有一席之地,因为后者对于经费管理、资产管理、资源能源节约等机关运行保障事项均零星地有所涉及。《机关运行保障法》作为系统规定我国机关运行保障工作的“基本法”,离不开对散见于《预算法》《政府采购法》《可再生能源法》等法律中相关规定的观照。但是,这并非意味着《机关运行保障法》在具体制度设计时无法摆脱《预算法》等法律中相关规定的束缚。原因在于,《机关运行保障法》与《预算法》等法律在效力层级上处于同一位阶。出于机关运行保障制度设计的科学性、体系性等考虑,在立法理由足够充分情形下,《机关运行保障法》可以突破《预算法》等法律中的相关规定进行制度设计。在此基础上,采取新法优于后法,特别法优于一般法的规则,解决彼此间的冲突。

总而言之,《机关运行保障法》出台之后,将作为我国机关运行保障的“基本法”而存在。为了彰显“基本法”的地位,体现在立法内容上,《机关运行保障法》有必要规定:“本法未规定的机关运行保障内容,法律、法规作出另行规定的,在不违反本法的前提下依照该规定执行”。这就意味着,在《机关运行保障法》出台后,现行机关运行保障立法中除《机关事务管理条例》外的其他相关法律、法规和其他各种规定在不违反本法的前提下可以继续施行;同时,今后机关运行保障领域制定的新法、新规定,在不违反《机关运行保障法》的前提下可以自由制定,以灵活应对现实的需求。

文章来源:《中国法学》2020年第1期。本文系2016年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“公法争议与公法救济研究”(项目批准号:16JJD820001)的阶段性成果。


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