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中国与欧洲公众环境参与权的比较研究

作者:何苗   点击量:728

摘   要:公众参与权的保障与实现程度直接关系着民主决策的科学性和有效性,关系着全面建设社会主义现代化国家的进程。针对环境问题而言,如何从法律理论与实践两个层面更有效地回应公众的“参与权”,值得深入研究。相较而言,欧洲的相关法律制度走在世界前列,从纵向发展的视角来看,中国和欧洲在保障公众环境参与权的进程以及所面临的挑战方面有着相似之处,欧洲经验对我国有着极其重要的借鉴作用。中国和欧洲公众环境参与权有着不同的理论基础、历史发展进程、参与范围、参与层次、参与阶段以及支持者。基于这些相似性和不同点,立足于中国的具体国情和实际,欧洲公众环境参与权保障法律机制能为我国解决类似挑战提供一些可能路径。

关键词:参与权;比较研究;环境问题

在党的十九大报告中,习近平总书记指出“到二〇三五年,人民平等参与、平等发展权利得到充分保障”,“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。从国际范围看,参与权得到了国际人权条约和区域性人权条约的广泛认可。[1]例如,1972年《斯德哥尔摩宣言》正式强调公众参与,一些涉及环境的国际公约[2]和一些不具约束力的国际条约[3]都强调环境事务中公众参与的重要性。在中国,公众参与在环境保护领域的发展被看成是繁荣典型的领域。从区域层面来看,欧洲的相关法律制度走在世界前列,对我国涉及环境问题的参与权保障的法律制度构建与施行有着非常重要的借鉴意义。现有的文献或专注探讨公众参与环境事务的理论或实践,[4]或具体关注公众参与环境影响评价,[5]或探究环境事务参与的主体,[6]即便是有关于发达国家环境法律公众参与的探讨[7],亦鲜有细致深入比较之作。本文将首先介绍和探析中国和欧洲公众在环境事务中的参与权;其次,比较中国和欧洲环境事务中参与权保障的异同点;最后,立足于中国具体国情,从欧洲的相关法律制度中探求值得中国学习的启示。

一、现状剖析:我国公众环境参与权的发展与挑战

(一)公众环境参与权法律规范体系的发展

公众环境参与是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动,并有权得到相应的法律保护和救济,以防止决策的盲目性。[8]

1.萌发阶段(20世纪70年代至80年代末)

中国的公众环境参与可追溯至20世纪70年代,中国政府强调保护环境人人有责。1973年,国务院召开首次全国环境保护会议,制定了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》,这是第一次正式在官方性文件中提倡公众参与环境事务。1979年,我国制定了《环境保护法(试行)》,明文规定:“公民对污染和破坏环境的单位和个人,有权监督、检举和控告。”1982年《海洋环境保护法》规定:“进入中华人民共和国管辖海域的一切单位和个人,都有责任保护海洋环境,并有义务对污染损害海洋环境的行为进行监督和检举”。在此背景下,1982年《中华人民共和国宪法》第2条指出依照法律规定,人民通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。这一条款至少在理论上为环境中的公众参与奠定了法律基础。1989年的《环境保护法》保留了有关公众对环境污染破坏者有检举控告权和国家奖励环保成绩显著的规定。可见,这一阶段的突出表现是公众参与的思想的萌发和提出,以及公众参与思想在环境保护领域的凸显。

2.初步发展阶段(20世纪90年代至20世纪末)

为了满足《里约环境与发展宣言》和《二十一世纪议程》的要求,国务院于1994年颁布了《中国二十一世纪议程》,该议程强调公众参与的方法和程度会决定可持续发展的进程。随后,《国务院关于环境保护决定若干问题的通知》发布,其中第10部分强调加强宣传教育并提高公众环境保护意识,鼓励公众参与环境保护。1996年国务院发布《关于环境保护若干问题的决定》呼吁“建立公众参与机制,发挥社会团体的作用,鼓励公众参与环境保护工作”。这一时期颁布或修订的针对环境保护的专门性法律法规,例如《中华人民共和国自然保护区条例》第7条、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第7条、《中华人民共和国固体废物防治法》第9条、《中华人民共和国水污染防治法》第10条、《中华人民共和国水土保持法》第8条等都有涉及公众参与的内容,但它们未能给公众参与以明确界定,只是把公众环境参与看作是一项义务,而不是一项权利。

在实践中,这一阶段的中国环境保护非政府组织呈现了蓬勃发展的态势。例如,1992年国家环境保护总局批准成立中国环境文化促进会,它本着提高公众环境意识为宗旨,广泛联系社会各界知名人士,开展各种社会和活动。自从1994年中国首家民间环保组织“自然之友”正式注册,重庆市绿色志愿者联合会(1995年)、北京地球村环境教育中心(1996年)、绿家园(1996年)、污染受害者法律帮助中心(1998年)相继成立。

这一阶段,针对公众参与环境事务的法律制度构建不断完善,公众环境参与的主体更多元、参与形式更多样、参与的效果相较更显著。总体来说,公众参与环境事务还是以政府主导、官方环境保护社团为主要主体、民间环境保护组织辅助和配合,公民个人自发参与很少。

3.纵深发展阶段(21世纪前十年)

2000年《全国生态环境纲要》明确表示要加强生态环境的宣传和教育,强化公众生态环境保护意识。2004年国家环境保护总局发布《环境保护行政许可听证暂行办法》,该办法对环境保护中行政许可适用听证的范围给予了明确规定,也明确指出了听证的组织者和参与者的权利与义务以及详细程序标准。同年《全面推进依法行政实施纲要》要求建立“健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“健全社会监督机制,实行环境质量公告制度......及时发布污染事故信息,为公众参与创造条件”。《中华人民共和国妇女权益保障法》和《中国妇女发展纲要(2001-2010)》都致力于保护中国妇女权利并且保障他们参与国家环境决策。中共中央十六届四次全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也指出:“推进决策科学化、民主化,依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”[9]

为了进一步促进公众参与,2006年12月19日,国家环保部、中宣部和教育部发布关于环境交流与教育的十一五纲要,要求为公众参与环境保护、保护公众知情权、参与权、言论自由、监督权和确保社会稳定,构建更广泛的机制和渠道。同年,国家环保总局发布《环境影响评价公众参与暂行办法》,这是我国环保领域的第一部在国家层面上所规定公众环境参与的规范性文件,具有重大意义。依据《国务院法制办关于进一步提高政府立法公众参与程度有关事项的通知》,地方政府也颁布了相关的法规。例如:2005年颁布的《沈阳市公众参与环境保护条例》是第一个界定公众有权参与环境保护的各个方面的法律文件。尽管此条例的有效性只限于沈阳市,但它对“公众参与环境保护的权利”作为核心法律概念予以界定。2007年颁布的《国家环境保护十一五规划》把“动员社会力量保护环境”作为加强环境保护的“八大保障措施”之一,提出要“完善公众参与环境保护机制”。2007年《中国公共环保民生指数绿皮书》显示,公众对环境问题的关注度是46.1%,比2006年上升了3.8%。[10]这表明中国民众在十多年前就逐步关心环境问题并愿意表达他们的关切。[11]2007年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》和2009年通过的《规划环境影响评价条例》都指明了公众参与的重要性。

这一阶段,颁布和修订了大量的法律、法规和规章,为公众参与环境事务提供了较为全面的法律制度基础。实践中,公众参与环境事务表现为以下特点:第一,公众参与的主体不断多元化,特别是2005年,在原国家环保总局的推动下,由中国政府官员、学者、社会团体、企事业单位、环保志愿者等组成的大型环保组织——“中华环保联合会”,为民间和政府的互动提供了良好的平台,也整合了社会环保的力量。第二,公众在环境事务中扮演着越来越重要的角色,从单纯依靠政府主导,到逐步有相对独立的声音和力量。例如2000年启动的“绿色希望行动项目”,2005年的“敬畏自然”大讨论,2008年“限塑令”“绿色奥运”等。第三,公众参与的覆盖面也逐步扩大,从单纯的被动地参加环境事务相关的宣传教育到逐步主动地参与立法、决策等领域。

4.高速发展阶段(2010年至今)

2010年发布了《2011-2030年中国生物多样性保护战略与项目》强化了公众参与作为生物多样性保护中的一项基本原则,把增强公众参与意识作为战略任务之一,与此同时,把建立生物多样性保护的公众参与机制和伙伴关系当作十项优先工作范畴之一来对待。《国家人权行动计划(2012-2015)》也指出加强环境保护,着力解决重金属、饮用水源、大气、土壤、海洋污染等关系民生的突出环境问题,保障环境权利,完善环境监察体制机制。2012年8月,《中华人民共和国民事诉讼法》第55条指出,“法律规定的机关和有关组织”,可以对污染环境的损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼,这是很大的进步。

2014年新修改的《中华人民共和国环境保护法》第5条强调环境保护坚持公众参与的原则。第9条、第11条、第14条和第56条都从不同方面强调公众参与的重要性。其中第五章以单独的章节规定了信息公开和公众参与的相关内容。然而,第五章主要关注建设项目的环境影响评估中的公众参与。总体来说,尽管公众参与环境事务的若干方面和相关细节没有得到新修改的《环保法》的明确支持,但该法仍然被认为是公众环境参与权益的保障的一大进步。作为新环保法配套的规范性文件,《环境保护公众参与办法》[12]制定的初衷是为了进一步保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利,这为进一步促进公众参与环境保护的依法有序发展奠定了坚实基础。为了规范环境影响评价公众参与,保障公众环境保护知情权、参与权、表达权和监督权,2018年第二次修正的《中华人民共和国环境影响评价法》被认为是中国环境保护史上的巨大进步。特别是该法第5条指出,国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。第11条则强调相关机构有必要采取多种形式广泛倾听公众意见,确保公众参与。2018年4月《环境影响评价公众参与办法》由生态环境部审议通过,取代了2006年施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》。该办法第14条指出对环境影响方面公众质疑性意见多的建设项目,建设单位应按照一定方式组织开展深度公众参与,并对这些组织方式给予了详细的指导。除了中央层面的法律法规颁布之外,各地在公众参与环境保护方面都有积极的探索,例如贵州省、山东省、陕西省、四川省、上海市都出台环境保护条例或办法,着重强调公众参与环境保护和环境影响评价。[13]

总的来说,对于公众环境参与权保障的相关法律法规还比较全面,但对于一些细致规定有所忽略,在实践中也缺乏一定的可操作性和局限性。尽管如此,公众环境参与的积极性不断得到激发,并逐步规范化、体系化、制度化、科学化,并呈现“自上而下”与“自下而上”相结合的发展趋势。

(二)实现公众环境参与的局限性

虽然公众环境参与的相关法律规范制度构建已取得了显著进步,但相较发达国家来说,在一些方面仍有很大提升的空间。

第一,中国传统的决策模式决定了决策权大多属于中央及各级地方政府。决策的过程更像是“精英决策”,这意味着只有一些主要的政府工作人员才可以真正影响决策过程。[14]只有传统的决策模式得到改变,才有可能真正有效实现公众参与。[15]

第二,公众环境参与的先决条件不够。完善的环境信息公开或披露机制是公众环境参与权的前提和基础。对于环境信息披露的主体来说,无论是新《环境保护法》、《企业事业单位环境信息公开办法》还是《环境信息公开办法(试行)》,都将环境信息公开的责任主体限定为国务院和省、市、县级政府部门。这会导致乡、镇一级的环境监管可能出现真空,公众对于这一级的环境信息就无法知晓。而对于企业来说,现有相关立法对企业公开环境相关信息规定比较笼统,没有企业环境信息披露制度,公众很难了解企业环境行为的信息。缺乏全面透明的信息,公众参与只能是“盲参”。[16]

第三,实践中,公众环境参与的基础较薄弱,公众缺乏足够的参与意识和能力。尽管政府在公众积极参与政治、经济和文化事务等领域做了积极推动,公众参与在中国的程度和影响力也逐步扩大,公众参与的意识和能力已有大幅提高,2014年新修改的环保法也强调了公众参与的能力建设的重要性,但由于历史背景及个人因素的制约,公众环境参与的意识和能力仍与现实需要之间有一定差距。很多公众对具体的参与途径、方式、过程、参与的结果等不了解,很多公众已经认识到自身的责任感,但参与过程很难以规范化、程序化的方式表达自身意愿。[17]目前,中国有待于加强公众参与环境保护的宣传公众,提升公众的教育程度,为真正意义上的主动且实质参与奠定基础。

第四,公众环境参与的组织形式有限。公众环境参与大多都以政府引导为主,公民自发参与较少。大致流程一般是各省、市、县政府或其环保部门通过新闻媒体对政府的某一环保决策进行报道和公布,使公众先对此有所了解,然后由政府牵头,组织公众进行主题宣传教育活动,成立环保志愿者队伍,或者配合这些行动开展一些倡议性的签名活动。[18]这类在政府倡导下的公众参与往往受限于政府是否有足够的动力和资金来组织,而且在政府倡导下的公众参与很难真正有自己独立的立场。尽管近些年,中国环境保护组织的数量增长迅速,但很少能独立且主动地参与环境保护的各个过程和各个方面,很少能真正影响政府决策。[19]

第五,从公众环境参与的全过程来看,目前的公众环境参与大多都是事后监督,公众环境参与形式单一。[20]如前所述,现实中,很少有事前监督和过程参与。如《中华人民共和国环境影响评价法》直接要求环境影响中必须确保公众参与,但问卷调查和公开会议这两种公众参与的主要方式在实践中是远远不够的。实践中,通常是环境污染和环境破坏已经发生了,公众才会通知相关方并依赖政府来解决。公众环境参与的主要表现形式为举报、信访等末端参与,缺乏相关机构与公众的实质性良性互动。

第六,从公众环境参与的内容来看,目前的参与大多都停留在意识参与或形式参与,比如询问公众意见,很少有真正意义上的主动参与,[21]鲜有实质性地参与环境决策或环境保护的全过程。我国《环境保护法》对公民设立的主动性权利仅为检举权、控告权和污染损害救济申请权,该法规定的环境保护奖励、紧急情况下的通知、环境科学教育等对公民可能产生惠益规定均属于被动的反射利益,从实质来看这些权利不属于环境基本权利。[22]现有环境法中对于公民主动行使或鼓励公民主动参与的实体性和程序性规定不足。更重要的是,从内在因素上看,公众环境参与的实质性行动很大程度上依赖于公众的受教育程度和参与意识。

第七,从公众环境参与的外在保障来说,公众参与主要由政府组织,公众主动参与的法律保障机制不够健全。[23]很大程度上来说,公众环境参与的范围和影响是由主要行政部门决定的。例如,《中华人民共和国噪声污染防治法》第13条指出环境影响报告书中,应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。然而,这类规定抽象,没指明以哪种形式何时可以参与及如何保障公众参与。这导致了即使有部分公众有较强的参与意识和积极性,因找不到合适的渠道参与环境事务而放弃其本应享有的参与权。从另一方面来看,以哪种方式征求哪些人的意见的决定权都属于政府部门,公众则属于完全被动的地位。就有可能造成有的机构会利用其选择代表的权力去有针对性地选择一些意见趋同的代表,做出带有倾向性的结论。这会导致公众的真正的想法不能通过有效的渠道表达,这会导致公众失去积极参与的热情。

第八,如公众环境参与权受到侵犯,如何救济并没有在现有的法律法规中予以阐明。2012年修改后的《民事诉讼法》第55条首次为中国环境民事公益诉讼的相关法律机制构建提供了可能,这也为保障公民和涉及环境保护的相关组织的参与权的救济的路径提供了参考。但这并没明确诉讼主体及具体的诉讼机制和程序,使得在司法实践中很难得以真正实施。新修改的《环境保护法》第57条规定了公众可就行政机关的违法行为向其上级机关或监察机关举报,但没有明确受理举报的机关应如何处理及回应,也没有规定公众的其他救济途径。当然,公众也可依据行政法相关规定采取行政救济措施,但根据《行政复议法》的规定,复议机关可以是原行政机关,也可以是本级人民政府。这一救济措施是否具有独立性就存在质疑。

基于以上讨论,至少从理论上来说,公众环境参与在中国已取得了很大成就。然而,如何借鉴域外尤其是欧洲的经验,尽快促进公众环境参与权的实现值得进一步研究。

二、他山之石:欧洲公众环境参与权的亮点及经验探析

(一)《欧洲人权公约》及欧洲人权法院中的参与权

1.《欧洲人权公约》无直接规定

《欧洲人权公约》中没有具体条款直接涉及参与权。然而,欧洲人权法院的一些案例间接强调了参与权的重要性,以及促进公众参与权的实现所需要特别注意的底线和原则。

2.欧洲人权法院中相关判例的启示

(1)公众机构需要考虑利益相关方的利益

在Chapman 诉英国[24]一案中,吉普赛人Chapman,宣称她的私人生活的权利受到侵犯是因为有关机构不允许她在她自己的土地上放置旅行大篷车。法院认为,出于环境保护这一公共目的,她所有的土地因而受到一定程度的限制性使用。这在民主社会里是可行且有必要的,符合《欧洲人权公约》第8条第2款中例外性情形的规定。

值得注意的是,本案指出法院必须审查有关机构的决策是否真正考虑了原告的利益。该决策是否会对原告的生活造成严重的影响。本案的特殊点在于,原告属于少数民族群体,在任何决策过程中,不但要考虑普通人的生活习惯,更要着重考虑少数民族所特有的生活习惯和利益。

本案的最后结论与本研究没有直接关系,但从本案例及法院所强调的侧重点可以看出公共机构在决策过程中要充分考虑利益相关方的利益,特别是当利益相关方是少数民族的时候,他们所特有的生活习惯和利益应予以特别对待。

(2)决策过程必须包括合理的调查和研究

在Dubetska and Others 诉乌克兰[25]案中,一些乌克兰家庭居住在矿场和矿场堆附近。原告宣称国家有关机构没履行保护他们私人生活及家庭生活的权利的责任,因为居住的附近的国企已对附近生活环境造成了严重污染。法院强调有必要审查有关机构之前是否做过合理的调查和研究来预见对当地居民会造成潜在危害。合理的调查和研究也包括事前是否对当地居民发布相关信息,他们是否对污染源采取一些措施。

法院对案件中一些细节特别感兴趣,例如:在决策过程中,潜在受影响的相关方是否能够发表他们的意见;潜在受影响的相关方是否在决策之前获取相关有价值的信息;潜在受影响的相关方是否有能力以有效的方式来挑战或改变决定。法院也强调《欧洲人权公约》致力于保障有效真实的权利,而不是虚幻的权利。通过一系列审查评估,法院认为有关机关确实违反了《欧洲人权公约》第8条的相关内容。

这一案件表明一些合理的调查和研究能够在工程或保护行为的初级阶段减少潜在的冲突。唯有如此,才能有效保障相关方的权利;唯有如此,才能有效平衡多方利益。

(3)潜在受影响的相关方应有权参与决策

在Ta塂kn and Other 诉土耳其[26]一案中,居住在土耳其Bergama地区原告们宣称随着Ovacik金矿的发掘和发展,他们的居住环境受到严重污染。法院认为有必要考虑所有程序性事宜,包括所涉及的政策或决定的类型、决策的过程在多大程度上考虑了个人的意见以及何种程序能保障受影响方的权益。该案也指出当政府不得不考虑一些复杂的环境和经济问题时,决策的过程首先必须包括合理的调查和研究,以便在早期就能预见和评估这一政策或活动对个人权利或环境的可能性影响。此外,更为重要的是,本案也指明现有的人权法对保护环境和可持续发展的最重大贡献在于赋予受“环境问题”影响的个人和团体以权利,让他们有机会参与决策以促进社会、经济、环境利益的平衡。[27]同样,赋予那些受到环境保护行为而影响的个人和团体参与决策也能促进社会、经济、环境利益的平衡。

(二)《奥胡斯公约》及履约委员会报告中公众环境参与权

1.《奥胡斯公约》中公众环境参与的核心特质

不同于《里约宣言》原则10这类软法性条款,《奥胡斯公约》这一多边协议在国际层面第一次正式认可了公众参与权在环境决策中的重要性。[28]可以说,截至目前为止,《奥胡斯公约》是对涉及环境保护中公众参与的保障最完善的国际公约。该公约通过增加政府行为的开放性和民主合法性来确保人们享有良好生活环境的权利,在此过程中,公众的责任感和主人翁意识将得到增强。

知情权的保障是参与权实现的前提。《奥胡斯公约》第3条第6款要求现有的知情权、公众参与决策权应得到保障。该《公约》第5条第1款(b)项规定,要建立强制性的制度体系以保障公共当局关于影响环境的拟议活动的信息畅通。让可能受影响的公众拥有稳定健全的信息获取渠道对实现参与权至关重要。

对于参与权来说,首先值得注意是公约所强调的是参与而不是咨询。前者强调主动的过程,后者侧重被动。公约意识到公众,特别是当地居民往往掌握着当地的第一手信息,这些对于制定合理的决策至关重要。其次,公约强调公众参与必须及时、有效、合理、正式,并且包括信息交流、对话和反馈等阶段。[29]

在《奥胡斯公约》中,第6-8条是专门针对参与权的。公众参与决策的三个基本层次分别是:对具体行为的决策、涉及环境的计划和政策、行政条约或法律规范适用的准备。第6条指出在一项环境决策程序的初期应充分及时和有效地酌情以公告或个别通知的方式向所涉公众告知各种信息,公众参与程序对于不同的阶段应有合理的时间范围留出足够的时间以便通知公众,让公众能够准备有效参与环境决策。第7条规定每个缔约方应做出适当的实际安排,为公众提供必要信息之后让公众能够在一个透明和公平的框架内参与制定与环境有关的计划和方案。第8条指出参与拟订执行规章和/或有法律约束力的通用准则文书每个缔约方应大力促进公众能够在各种备选办法确定之前的一个适当阶段有效参与有关机构拟订可能对环境产生重大影响的执行规章和其他有法律约束力的通用准则文书的工作,为此应采取一些步骤:(a)确定足以有效参与的时间范围,实践中,这一时间范围应因具体情况来调整;[30](b)发表或以其他方式公布规章草案以及;(c)为公众提供机会以直接或通过代表性的协商机构提出意见对公众参与的结果应尽可能给予考虑。

《奥胡斯公约》中公众参与的关键要求可以归纳如下:[31](1)确保早期参与,缺失早期参与这一重要阶段可能会导致公众参与流于形式而不能真正影响最终结果;(2)为公众提供参与相关的所有文件资料;(3)和有关方讨论;(4)允许公众提交他们的建议;(5)考虑公众参与在决策过程中的结果;(6)实现“有效”参与。值得注意的是,这并不是要求相关机构或组织必须接受公众的所有建议,他们仍然是最终的决策者,他们的职责是尊重并平等对待所有建议,如拒绝某一或某些建议,有必要给出具体且合理的理由。这一过程不仅仅可增加结果的可信赖性,还能增进公众参与决策的积极性以及引导以后的决策者采取类似的路径。[32]

实现“早期”和“有效”参与之前,需克服如下挑战:[33](1)目前法律所规定的参与的时间期限;(2)工程规划的工艺复杂性;(3)公众的态度;(4)程序性信息的条款;(5)资金限制。尽管实现“有效”参与是很重要的,但公约未能给此词组以明确界定。如何进一步理解有效参与,有必要探讨奥胡斯公约履约委员会的控诉报告。

2.奥胡斯公约履约委员会的控诉报告

基于以上论述,奥胡斯公约履约委员会的控诉报告将进一步解释参与权在环境保护中的底线。

(1)依据要求提供环境信息是有关机构的责任

ACCC/C/2007/22(法国)[34]的控诉报告是关于在法国Fos-sur-Mer地区建立废弃物焚烧场的事情。名为FARE Sud的环境保护组织宣称法国违反了《奥胡斯公约》第3条、第6条和第9条,因为法国在做出相关决定的时候并没有足够的公众参与。法国政府认为此类决定并不是真正意义上的政策,因为他们没有约束力,所以他们不适用于《奥胡斯公约》中的相关要求。奥胡斯公约履约委员会认识到这些决定并没对其他人或行动造成阻碍。决定此控诉报告的关键点在于废弃物焚烧场是否仍然在使用,在决定的初级阶段是否引入了有效的公众参与。然而,法国政府所做的此决定并未允许公众参与。

值得注意的是,奥胡斯履约委员会指出如果做出一项计划或工程的决策期间,只是在决策的末期允许公众参与,而不是在决策早起引入公众参与,那么就应当认定为违反《奥胡斯公约》的第6条和第7条。但是一旦有证据表明决策者在决策的初期就允许有效的参与,那么就不算违反公约第6条和第7条。

(2)公众参与环境事务的程序应包括合理的时间期限

上文提到的ACCC/C/2007/22(法国)[35]的控诉报告中,奥胡斯公约履约委员会注意到此控诉报告中的情况是公众参与应该在45天之内进行,这期间包括公众提交信息反馈的时间。可见,此报告中的时间期限不仅仅指合理的时间期限,还涉及查阅文件提交反馈意见的时间期限。此外,合理的时间期限也需考虑实际情况中一些传统的节假日。例如ACCC/C/2008/24(西班牙),[36]奥胡斯公约履约委员会注意到公众在准备有效参与的时间只有20天,这认为是不合理的,因为这20天中包括国庆日之类的公共假期,严重缩短公众获取相关信息并有效参与的准备时间。此外,该报告中显示提议到公示只有10天,公众未能得到足够的时间了解所有发布的信息。因而,奥胡斯公约履约委员会认为西班牙并未能遵守《奥胡斯公约》第6条第3款的内容。从这两个控诉报告中看出,合理的时间期限是保障公共有效参与的重要保障。

(3)有关方应确保公众参与的结果在决策中得到应有的考虑

ACCC/C/2008/29(波兰)[37]被递交至奥胡斯履约委员会是因为波兰政府因为在Gdansk市内建设多功能运动大厅而没给公众足够的知情权和参与权。对于公众参与来说,奥胡斯公约履约委员会认为,依据《奥胡斯公约》第6条第8款的要求,缔约方应确保公众参与的结果在决策中得到应有的考虑。特别是一些工程或行动会严重影响当地居民的生活时,当地居民参与期间所表达的意见和反馈应该予以特别关注和重视。由于该控诉报告信息不充分,该委员会并没就此控诉报告中波兰是否违反《奥胡斯公约》达成一致性意见。但奥胡斯履约委员会对此控诉报告的反馈意见指明了公众参与的结果在决策过程的中的重要性。

3.《奥胡斯公约》对欧盟相关法律的影响

在欧盟层面内,执行《奥胡斯公约》主要有两项基本指令:《SEA 指令》[38]和《水框架指令》。[39]其中《SEA 指令》第7条指出成员国所制定的一些发展计划、策略会严重影响到一些群体或个人时,就应在制定之前或决策初期咨询那些团体或个人的意见。

此外,2003/35/EC指令[40]也是遵循《奥胡斯公约》的精神所颁布的指令。相比《SEA指令》和《水框架指令》来说,《2003/35/EC指令》为公众参与环境问题提出一系列更为细致的要求。这一指令在序言部分强调公众参与在环境决策中的作用:决策过程中的有效参与使公众能表达自己的想法,决策者可以依据公众的意见和担心做出有针对性的决策,以此增强决策过程的透明度并且能争取到公众对决策的支持。[41]《2003/35/EC指令》强调依奥胡斯公约的要求,所有组织都有可能或有机会参加咨询过程。

既然《奥胡斯公约》为欧盟涉及公众参与权的法律设定了最低标准,没必要进一步深入审查欧盟成文法和案例中的参与权的情况,因为涉及参与权的最低标准会和《欧洲人权公约》、欧洲人权法院、《奥胡斯公约》以及奥胡斯公约履约委员会的建议相类似。

三、比较与启示:中国和欧洲公众环境参与权的对比探究

通过以上探析,我们看到公众参与和建设和治理现代国家的最本质因素相联系,例如:民主价值、负责任、改善决策、普及教育等。中国和欧洲公众环境参与权存在一些差异和相似点。

(一)中国和欧洲公众环境参与权的差异

1.公众参与的理论基础不同

有关公众参与的理论众多,但主要有代表性的理论是“精英民主”和“参与民主”。可以说,这两种理论分别代表着中国和欧洲民主的内涵。对于“精英民主”来说,有关环境问题的决策一般会抵制公众参与,而选择社会中的一些精英人士来做决策。此理论的预设在于政府或精英人士比普通公众有更多的学识和见识,他们能够在短时间内做出有效率的决策,而这一决策能在最短的时间内付诸实现并产生较好的社会效果,让公众参与决策只会降低决策的效率而不能有任何实质性的帮助。同样,由于中国经济发展的紧迫性和公众教育程度的局限性,相对发达国家来说,在过去一段时间内中国较少采用公众参与决策的方式。中国地方政府会更注重决策的效率。然而,随着经济的快速发展、环境保护的日益紧迫、公众受教育程度的提升以及公众参与意识的不断增强,在恰当的时间激发公众的积极性和主动性是非常必要的。“参与民主”被认为是最符合当代欧洲政治土壤与治理文化的模式。[42] “参与民主”的模式中,将环境民主定义为“通过将民众纳入决策从而解决环境问题的过程”。[43]因而,引入公民直接参与环境民主形式有助于定位风险,可以有效提升治理中对于环境问题的反馈效率。[44]在这一模式的引导下,欧洲公众参与有着较长的历史。除了《欧洲人权公约》没有直接提及参与权外,欧洲人权法院的判例、《奥胡斯公约》、奥胡斯公约履约委员会所做出的建议以及受《奥胡斯公约》影响的欧盟法都强调公众参与在环境问题中的重要作用。

2.公众环境参与的历史发展进程不一

中国的“公众参与”1996年才正式在官方性文件中出现。2002年《中华人民共和国环境影响评价法》颁布,环境问题中的参与权才第一次被正式赋予给公众。虽然有一些涉及环境保护的法律法规都有提及公众参与,但他们普遍倾向于公众参与是一种义务,而非公众确实应该享有的权利。直到2014年新修改的环保法以单独的章节较为细致地规定了公众参与的相关内容。2018年4月的《环境影响评价公众参与办法》强调指出对环境影响方面公众质疑性意见多的建设项目,应开展深度公众参与,并对这些组织方式给予了详细的指导。可以说,中国的公众在环境领域内的实质性参与是近几年才逐步发展起来的。相反,即使1950年签署的《欧洲人权公约》没有条款直接提及公众参与,但欧洲人权法院的判例间接强调了公众参与的重要性。欧洲自20世纪70年代蓬勃发展起来的绿色主义为其环境参与提供了价值导向。[45]1995年欧盟环保咨询论坛提出“可持续发展的12项原则”应作为欧盟成员国发展规划制定的总纲领。[46]其中原则(9)就强调要“促进社会各界的责任感与参与意识”,原则(10)“鼓励个人和社会的主动贡献精神”。[47]1998年的《奥胡斯公约》和奥胡斯公约履约委员会明确强调环境问题中的参与权并有相对独立的机构来提供对该权利可能造成侵犯的救济。所有这些都表明欧洲的参与权的法律保障进程比中国要早得多。

3.公众环境参与的范围有异

从时间维度上来说,公众参与的范围应尽可能早地参与,贯穿与环境保护工作或至少是环境决策的全过程。这过程应包括环境工作或工程的提出、评估和监督、执行、验收和监测反馈等各个阶段。我国公众参与环境保护的权利范围较窄,环境法律法规规定的公民参与权利一般限于参加环境影响评价中的意见征求活动和检举、申诉、建议等权利。[48]实践中,我国很多的公众参与都停留在计划和工程决策的后期,甚至是计划和工程实施后对当地环境和人民权益造成一定影响后,由当地居民向有关机构反映情况这类事后参与。从公众参与的主体范围来说,由于信息共享机制不完善和公众本身素质和能力不完备,中国的公众参与主体有一定的局限性。一般而言,往往是深受环境保护或工程影响的群体中有较高参与意识和能力的群体才有可能找到参与的途径。相较来说,不论是参与的时间维度还是主体范围上来说,欧洲国家的公众参与的范围比较广泛,这些不仅仅体现在相关法律法规的条文上,更体现在诸多案例中。虽然中国取得了一些进步,但如何尽可能多的激发相关群体尽早参与环境保护工作或决策值得深入探讨。

4.公众环境参与的层次迥异

公众环境参与大致可分为(1)消极咨询,即仅询问公众的意见;(2)积极参与,即有关机构和公众,特别是潜在受影响的相关方,进行双向的信息沟通,并且有关机构积极采纳相关信息来促进决策的完善和执行。在发达国家,公众参与在很多领域都能发挥积极的作用。在中国,公众往往缺乏足够的参与意识和知识。公众参与往往局限于邮件、传真、信件等方式,更多的只是收集公众的意见。这种参与方式往往依赖于公众的主观参与意识。另一种参与方式主要是问卷调查的形式,相交前者,这种方法稍多一点当面和公众见面接触的渠道和机会,例如2005年的圆明园公园内湖底防渗工程案。第三种公众参与方式即是讨论会这类形式。这种方式比前两种多了双向沟通的渠道,让公众和相关方可以表达各自观点并为共识的达成寻求可能的途径。近年来,一些涉及环境保护的非政府组织也采取更有效的方式,比如提起公益诉讼,来参与环境保护工作。在欧洲,有更多的政策、法律法规来保障公众的参与权,公众参与不仅仅是象征性的参与,而是对最终决策具有重要影响意义的参与,相关机构或组织需以公众或可能受影响的群体参与的结果来决策。[49]这些差异很大程度上取决于不同的政治、经济和文化背景,特别是公众的受教育程度。简言之,中国的公众参与大多是事后的消极参与,很少有事前主动参与和过程中的实质性参与。目前,中国亟待学习欧洲的相关法律法规机制和权益实现路径来促进公众更早更积极主动地参与决策。

5.公众参与的阶段不同

从纵向的视角来看,公众参与环境事务的全过程包括对环境信息的获取、环境立法的参与、环境规划的参与、环境决策的参与、环境管理的参与、环境诉讼的参与、环境监督的参与以及环境协助的参与等主要阶段。这些主要阶段在单个的环境事务中并不总是以显性的形式予以表现的,但总的来说,每个阶段都是紧密联系的。

中国公众参与环境事务更多体现在参与环境管理、环境监督和环境协助阶段。相较来说,欧洲的公众参与环境事务在这些主要阶段更显全面、具体、深入、细致。从影响力来说,欧洲的公众参与对每个阶段的实质性影响更大。

6.公众参与的“支持者”互异

目前,中国还没独立的人权保护法,公众环境参与的权利仅仅在一些最近颁布或修改的法律法规中有所提及和保障。对于可能侵犯公众参与权利的救济性措施还有待完善。值得注意的是,近几年,中国政府和其他相关机构和组织也在实践中不断探寻完善公众环境参与权的途径。例如,涉及环境保护的非政府组织的数量不断增长,在实践中,它们对保障公众参与环境保护工作扮演着越来越重要角色的。在欧洲,公众环境参与不仅仅得到了欧洲人权法院、《奥胡斯公约》、奥胡斯公约履约委员会和其他非政府组织及个人的支持,也能在欧洲一些环境保护的相关法律法规中找到理论支撑,例如欧洲的自然保护区保育法。一旦有任何侵犯个人或集体参与权的行为,个人或集体都可以诉诸欧洲人权法院或者奥胡斯公约履约委员会。简而言之,中国的参与权的“支持者”从理论上来说最近发布的相关政策和颁布或修改法律法规,从实践上来说是人民法院和涉及环境保护的非政府组织。欧洲公众的环境参与权利当前在欧盟委员会、欧洲人权法院与欧盟成员国国家三个层面实现法律保障,并且三个层次的机构对于环境参与权的解读趋于一致。[50]这些“支持者”为公众参与的实现提供了坚实的保障。

(二)中国和欧洲公众环境参与权的相似性

除了中国和欧洲公众环境参与权的差异外,中国和欧洲公众环境参与权的发展趋势是类似的。早期,中国的政策和法律法规并没提及公众参与的有关内容,更不用说实现参与权。目前,公众环境参与已经得到了中国政策和法律法规的认可。如在欧洲部分论述的一样,《欧洲人权公约》并未直接认可公众参与或参与权,但随后的欧洲人权法院的判例间接表明了参与权实现的重要性。此外,《奥胡斯公约》、奥胡斯公约履约委员会和《2003/35/EC指令》都指出环境问题中的参与权的重要性以及公众环境参与的实现路径。从这一趋势来看,公众环境参与权是被逐步认可的。

另外,由于我国对公众参与权的保障起步较晚,目前我国公众环境参与权保障的理论和实践中所面临的问题和挑战,都曾是欧洲公众环境参与权益保障进程中所解决过或正在解决或正在关注的问题。从这一点来看,中国和欧洲对于公众参与权的保障的发展路径是相似的。

四、路径选择:可能的方法及结论

有学者指出公众参与权应包括以下几个主要方面:[51]第一,公众参与应运用到行政决策中;第二,相关方不仅仅只是为公众提供信息;第三,公众参与从一开始应有良好的组织而不是偶然发生或巧合地发生;第四,公众参与应能够在一定程度上影响最后的决策。这几个主要方面既是公众参与的主要内容,也是公众参与权实现过程中亟待解决的主要挑战。

基于不同的公众参与理论和不同的政治、经济、文化和法律发展阶段,欧洲较早开始解决此类问题。由于不同的政治、经济、文化和法律背景,中国不可能复制欧洲国家所做的一切。对于公众环境参与权保障而言,仍可以借鉴欧洲的一些底线和原则,例如:(1)有必要构建开放、多面向的信息共享平台,实现相关机构与利益相关方的信息共享与多面向沟通;同时通过法律法规、规章制度等硬性约束为公民获取相关信息提供保障。(2)相关机构需要考虑利益相关方的权益,这对于少数民族或弱势群体来说是极为重要的。(3)决策过程必须引入合适的评估和科学研究,可以邀请相关的专家和科学技术人员提供专业技术支持。(4)应进一步细化和规范化公众环境参与权的主体范围,可能受影响的群体都应有权利参与决策,至少应选择具有典型性的代表参与决策过程,采取多种方式促进公众参与环境事务的主体的多元化。(5)有必要拓展参与的界线并且加深参与的层次,由末端参与转向前端参与或防治、中端检测、末端评价、评测反馈等多面向、多层次的参与机制。(6)赋予公众参与权的同时更要关注参与主体能力的培养,公众参与需要足够的时间、资源和技术以促成其实现,特别是对于普通民众来说,更需要有足够的知识以胜任高质量的参与过程,有必要通过各种途径来增强公众的参与意识、参与技能等素质。(7)充分激发非政府环境保护组织在公众参与中的作用,他们可以依靠强大的组织实力、有力的法律保障和广泛的民众基础,在环境信息共享、环境立法、环境规划、环境决策、环境管理等若干重要阶段发挥不可替代的作用。(8)有必要构建完善的救济程序和相对独立的救济机构。(9)进一步拓宽司法救济渠道,尽管《检察机关提起公益诉讼试点方案》中规定了检察机关可提起环境行政公益诉讼,但没有明确规定公民寻求权利救济与检查机关起诉之间的有效衔接点。需进一步明确检察机关或其他符合条件的相关主体提起公益诉讼的方式、标准、范围、程序等,让公众能依托公益诉讼实现参与权的救济;此外还需要考虑对公民参与环境事务权利的救济制度,对法律责任的归责原则、构成要件、体现形式等由详细具体的说明。

总而言之,欧洲公众环境参与权的保障的一些底线和原则给予我们很多有价值的启示。中国和欧洲在不同的公众参与理论的指导下,公众参与有不同的历史发展进程、不同的范围、不同的层次、不同的阶段以及不同的“支持者”,但从纵向发展的角度来看,中国和欧洲的参与权保障的进程以及进程中所面临的挑战有相似之处。如何在中国运用这些底线和原则切实保障公众环境参与权,值得深入研究。更具体来说,如何进一步激发公众,特别是受潜在影响的个人或群体尽早地积极且实质性地参与环境保护工作需要依据区域性或地方性特征进一步深入研究。从世界范围来看,国际环境治理网络不仅包括发达国家、发展中国家在内的民族国家之间的国际合作,以及欧盟、东盟等跨国地区性合作组织,而且也包括了跨国公司、国际环境非政府组织等来自国际社会的力量。[52]进一步规范中国公众参与环境事务的法律制度体系,有助于中国真正参与国际环境治理网络及相关国际合作。


     注释

[1] 1948年的《世界人权宣言》第21条1954年生效的《欧洲人权公约》第一议定书、1966年的《公民权利与政治权利国际公约》第25条、2009年生效的《里斯本条约》第1-46(3)条等。

[2] 《联合国防治荒漠化公约》第5(d)条和第17(f)条《〈生物多样性公约〉卡塔郝纳生物安全议定书》《保护与使用越境水道和国际湖泊赫尔辛基公约》第16条《工业事故跨境影响公约》第9(1)条《东北大西洋海洋环境保护公约》第9条。

[3] 《世界自然宪章》第23条原则、《二十一世纪议程》第三部分和《关于环境与发展的里约宣言》第10条、第20条、第21条和第22条原则都提及公众参与。

[4] 参见崔浩:《环境保护公众参与理论与实践研究》,中国书籍出版社2017年版;卓光俊、杨天红:《环境公众参与制度的正当性及制度价值分析》,载《吉林大学社会科学学报》2011年第4期。

[5] 参见张晓磊:《环境影响评价制度中的公众参与问题研究——比较行政法的视角》,山东大学出版社2007年版;李艳芳:《公众参与环境影响评价制度研究》,中国人民大学出版社2004年版,第28页。

[6] HASTINGS JG. Evaluating Conservation International’s Marine Management Area Science Program. PhD. Dissertations, University of Duke,2011; Zowie Natasha, The Influence of Non-state Actors on International Environmental Policy,2010.http://hdl.handle.net/1969.1/ETD-TAMU-2010-12-8629; HALLSTROM LK. Eurocratising Enlargement? EU Elites and NGO Participation in European Environmental Policy, Environmental Politics,2004,13(1):175-193.

[7] 参见任丙强:《西方环境决策中的公众参与:机制、特点及其评价》,载《行政论坛》2011年第1期;John W. Delicath, Marie-France Aepli Elseneer, Stephen P. Depoe, Communication and Public Participation in Environmental Decision Making, New York: Albany. N. Y. State of University of New York Press,2004, p.5; Free & Green: A New Approach to Environmental Protection, Jonathan H. Adler. Harvard Journal of Law & Public Policy,2001, p.24; Thomas Webler, Seth Tuler, Fariness and Competence in Citizen Participation: Theoretical Reflections from a Case Study, Administration & Society,2000(32), pp.566-595.

[8] 参见汪劲:《环境法学》(第2版),北京大学出版社2011年版。

[9] 中共中央:《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,载《求是》2006年第20期。

[10] 中国环境文化促进会和北京师范大学社会发展和公共政策中心:《中国公众环保民生指数绿皮书(2007)》,http://www.tt65.net/hdzt/zggzhbzs/2007/201810/t20181022_665049.html,最后访问日期2019年5月8日。

[11] 参见杨东平:《中国环境的危机与转机》,社会科学出版社2008年版。

[12] 《环境保护公众参与办法》于2015年7月2日由环境保护部会议通过,于2015年9月1日起施行。

[13] 参见许玉镇:《公众参与政府治理的法治保障》,社会科学文献出版社2015年版,第68页。

[14] 参见魏淑艳:《中国的精英决策模式及发展趋势》,载《公共管理杂志》2006年第3期。

[15] 参见刘红梅、王克强等编:《公众参与环境保护研究综述》,载《甘肃社会科学》2006年第4期。

[16] 参见蔡定剑:《民主是一种现代生活》,社会科学文献出版社2010年版,第197页。

[17] 参见胡新丽:《互联网+时代公众参与环境决策研究》,科学出版社2019年版,第28页。

[18] 参见《环保公众参与的实践与探索》编写组:《环保公众参与的实践与探索》,中国环境出版社2015年版,第24页。

[19] 参见吴勇、田犇:《论东洞庭湖自然保护区公众参与机制的完善》,载《武陵学刊》2012年第3期。

[20] 曾彩琳:《我国自然保护区地居民权利保障法律制度研究》,载《大连理工大学学报(社会科学)》2012年第3期。

[21] 同上注。

[22] 崔浩:《环境保护公众参与理论与实践研究》,中国书籍出版社2017年版,第85页。

[23] He Miao & An Cliquet, Sustainable Development through a Rights-based Approach to Conserve Protected Areas in China, China-EU Law Journal,2013, DOI 10.1007/s 12689-013-0031-7.http://link.springer.com/article/10.1007%2Fs12689-013-0031-7.

[24] ECtHR, Chapman v. The United Kingdom (2001), App. No.27238/95, Judgment of 18 January 2001.

[25] ECtHR, Dubetska and Others v. Ukraine (2011), App. No.30499/03, Judgment of 10 February 2011,10 May 2011(Final).

[26] ECtHR, Taskin and Others v. Turkey (2004), App. No.46117/99, Judgment of 10 November 2004,30 March 2005(Final).

[27] A point recognized by the OHCHR(Office of the High Commissioner for Human Rights): see UN (2008). Claiming the Millennium Development Goals: A Human Rights Approach (New York and Geneva), at VIII, Goal 7:“a human rights approach to sustainable development emphasizes improving and implementing accountability systems,[and] access to information on environmental issues”.

[28] Article 3(7), the UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus Convention), adopted on 25 June 1998 in the Danish city of Aarhus at the Fourth Ministerial Conference in the “Environment for Europe” process,2161 UNTS 447, http://www.unece.org/env/pp/introduction.html, Article 3(7) says “each Party shall promote the application of the principles of this Convention in international environmental decision-making processes and within the framework of international organizations in matters relating to the environment.”

[29] Michael Ewing, Alion Hough and Magwus Amajirionwu, Environmental RTDI programme 2000-2006: Assessing Access to Information, Participation, and Justice in Environmental Decision-making in Ireland, Prepared for the Environmental Protection Agency by Centre for Sustainability, Institute of Technology, Sligo in Partnership with Department of Law, University College Cork COMHAR, the Sustainable Development Council,2007.

[30] Jendrsoka, Chapter 5: Public Participation in Environmental Decision-making: Interaction between the Convention and EU Law and other Key Legal Issues in Its Implementation in the Light of the Opinions of the Aarhus Convention Compliance Committee, The Aarhus Convention at Ten: Interaction and Tension between Conventional International Law and EU Environmental Law. M. Pallemaerts. Groningen, Europa Law Publishing,2011, p.139.

[31] Nicola Hartley and Christopher Wood, Public Participation in Environmental Impact Assessment – Implementing the Aarhus Convention. Environmental Impact Assessment Review,2005,25, pp.325-327.

[32] Stec, S.and  Casey-Lefkowitz S., et al., The Aarhus Convention: An Implementation Guide, New York and Geneva, UN Publication,2000, p.111.

[33] 同前注[31], p.338.

[34] ACCC/C/2007/22(France), ECE/MP. PP/C.1/2009/4/Add.1,8 February 2011.

[35] 同上。

[36] ACCC/C/2008/24(Spain), ECE/MP. PP/C.1/2009/8/Add.1.

[37] ACCC/C/2008/29(Poland), ECE/MP. PP/C.1/2009/6/Add.2,25 September 2009.

[38] Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programs on the Environment [2001] OJ L197/30(hereafter referred to as SEA Direct -ive), issued on 27 June 2001 and entered into effective 21 July 2001.

[39] Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 Establishing a Frame work for Community Action in the Field of Water Policy [2000] OJ L327/1(hereafter referred to as Water Frame work Directive), issued on 23 October 2000.

[40] Directive 2003/35/EC of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 Providing for Public Participation in Respect of the Drawing up of Certain Plans and Programs Relating to the Environment and Amending with regards to Public Participation and Access to Justice Council Directive 85/337/EEC and 96/61/EC,[2003] OJ L 156/17, issued on 26 May 2003.

[41] 同前注,“Effective public participation in the taking of decisions enables the public to express, and the decision-maker to take account of, opinions and concerns which may be relevant to those decisions, thereby increasing the accountability and transparency of the decision-making process and contributing to public awareness of environmental issues and support for the decisions taken.”

[42] Robinson D. Public Participation in Environmental Decision Making, Environment and Planning Law Journal,1993,10(5).pp.320-340; Dryzek JS., Ecology and Discursive Democracy: Beyond Liberal Capitalism and the Administrative State, Capitalism, Nature, Socialism,1992,3(2), pp.18-42.

[43] Frank Fischer and John Forester (eds), The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning Durham: Duke University Press,1993.

[44] 林卡、吕浩然主编:《环境保护公众参与的国际经验》,中国环境出版社2015年版,第6页。

[45] 同前注[44],第9页。

[46] 同上注。

[47] 参见左传长:《欧洲可持续发展政策简介》,载《国宏研究报告》2005年第6期,http://www.eedu.org.cn/Article/es/envir/edevelopment/200511/6278.html

[48] 同前注[4],崔浩书,第85页。

[49] Sherry R. Amstein, A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Institute of Planners,1969, vol4.

[50] De Abreu Ferreira, Fundamental Environmental Rights in EU Law: an Analysis of the Right of Access to Environmental Information, In Dennis Pavlich (ed). Managing Environmental Justice. Amsterdam: Rodopi,2010, pp.125-142.

[51] James L. Creighton, The Public Participation Handbook: Making Better Decisions through Citizens Involvement, San Francisco, Jossy-Bass, A Wiley Imprint,2005, P.7.

[52] 同前注[4],崔浩书,第183页。

作者简介:何苗,武汉大学法学院特聘副研究员。

文章来源:《法学评论》2020年第1期。

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