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投诉举报人原告资格认定的司法理性

作者:周雷   点击量:1306

摘   要:投诉举报类行政诉讼案件的难点在于投诉举报人原告资格的认定。现行标准存在局限性,无法在中国的司法场域内实现逻辑自洽。其中,“私益—公益”认定标准过于宽泛,可能将一部分不正当的、不应予以保护的利益纳入保护范围,而保护规范理论则过于狭窄,会排除一部分正当的、应受保护的利益。因此,对投诉举报人原告资格的判断应回归“利害关系”这一传统理论共识。通过对“合法权益”“不利影响”进行契合投诉举报人特性的解释和具体化,应当建构“法定职责—不利影响”分析框架。法定职责要件用以判断行政机关对投诉举报事项是否承担受理和处理职责,不利影响要件用以判断行政机关的处理结果对投诉举报人的利益造成何种不利影响。这一分析框架有助于提升投诉举报人原告资格认定的理性化。

关键词:投诉举报;原告资格;利害关系;法定职责;不利影响


一、问题的提出

近年来,投诉举报类行政案件数量大幅增加。各级市场监管、金融监管、环保、城乡规划等部门在处理投诉举报工作上面临巨大压力。这种压力也随着法定救济程序的启动而传导至法院。如何实现公共利益和起诉人合法权益之间的均衡化保护,也成为行政审判工作中亟待解决的难题。

投诉举报类行政诉讼案件的难点是判断投诉举报人原告资格。一般而言,投诉举报旨在请求行政机关对被投诉举报人的违法行为进行处理。因此,判定投诉举报人是否具有原告资格的关键,在于对投诉举报人与行政机关的处理行为之间是否存在利害关系进行认定。对此,最高法院的判例形成了两种不同的裁判观点。一是“私益—公益”标准,即分析投诉举报的目的是否属于维护投诉举报人自身合法权益。这一司法观点最初由第77号指导案例“罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案”(以下简称“指导案例77号”)提炼形成,后被2018年行政诉讼法司法解释(以下简称《适用解释》)第12条第5项吸收。二是保护规范理论,即判断行政行为的实定法依据是否旨在保护个人利益。这一源自域外法的判断标准,由最高法院在“刘广明诉张家港市人民政府行政复议案”(以下简称“刘广明案”)[1]中进行了较为详尽的阐释之后,受到各级法院的频繁援引。

然而,现有的解释方案并非尽善尽美。在一些案件中,“私益—公益”标准和保护规范理论都没有发挥预期的作用。概括来讲,前者扩大保护了一些不正当的、不应受保护的利益,后者则部分地排除了正当的、应受保护的利益。两种判断标准之间的潜在张力不禁引发思考:司法解释确定的“私益—公益”标准是否存在局限性,从而为域外理论的引介提供空间?始源于域外的保护规范理论,是否具有在中国直接适用的制度基础?进一步地,法院在审理投诉举报类行政案件的过程中,是否潜移默化地形成了独具特色的利害关系判断基准而尚待体系化?本文尝试归纳现有分析框架的局限性,提炼投诉举报人原告资格认定的恰当准则。二、现行判断标准的局限性

(一)“私益—公益”标准的“明收暗放”

“私益—公益”标准的形成经历了一个发展过程。2002年,面对假冒伪劣产品泛滥问题,最高法院结合《产品质量法》修改,认为消费者向负有处理质量申诉职责的行政机关提出申诉后,该机关不作处理或消费者认为其给予违法行为人的处罚太轻的,消费者与行政处罚或者不予处罚之间存在法律上的利害关系,则具有原告资格。[2]这是最高法院首次明确回应投诉举报人(当时称“申诉人”)的原告资格问题,总体上持鼓励和支持的立场。因此,当时还没有出现区分私益与公益的客观条件和主观意识。自2014年起,法院受理的投诉举报类行政案件急剧增加。究其原因,一方面是新修改的《消费者权益保护法》将消费者投诉制度法定化。以此为契机,其后修改的相关法规范普遍明确规定了投诉举报的权利和行政机关的相应职责,导致以投诉举报为业的“专业户”大量涌现。另一方面是最高法院对“李万珍诉辽宁省人民政府不予受理行政复议申请决定案”的司法答复[3],首次以正式文件的形式明确投诉举报人的复议资格,形成了“私益—公益”二分的雏形。不过,由于司法答复的特定性和个案性,这一意见并没能得到研究者足够的重视。2016年,最高法院公布的指导案例77号则为下级法院审判同类案件时提供了参照。最终,“私益—公益”标准被2018年《适用解释》确定下来。

实际上,《适用解释》第12条第5项的规范意旨,不单区分了私人利益和公共利益,还在于确认只要是出于维护自身合法权益的投诉举报,当事人就与行政机关的处理结果之间存在利害关系。然而,正是这种过于绝对化的标准,其适用范围很可能被不当扩大,司法实践中也造成了一部分不正当的、不应受保护的利益得到保护。具体表现如下:

1.将集体利益扩张解释为特定投诉举报人私人权益之情形

在私人利益和公共利益之间,尚存在一种集体利益(或群体利益),既脱离了个人利益范畴,又与个人利益息息相关。实践中较为典型的集体利益是《物权法》规定的业主共同决定事项。投诉举报人如果主张住建部门对小区环境、建筑物、地下设施等物业事项的处理侵害自身合法权益的,按照“私益—公益”标准,是有原告资格的。例如,居民向房管局投诉小区地下室租住的流动人员影响其相邻权,不服答复和复议结果向法院起诉,法院分别从程序请求权(非结果性答复)和实体请求权(影响相邻权)角度认可其原告资格。[4]应当说,法院在实体层面的认定难言准确。该案所涉流动人员造成单元门损坏、机动车和外晒衣物等占用小区公共空间的情形,是否构成民法上相邻关系,仍然存在疑问。在此基础上,小区居民在投诉举报后是否有资格进一步提起行政诉讼,也值得探讨。根据《物权法》和《物业管理条例》的规定,物业管理区域内的公共场所属共同共有;共用设施设备的使用问题,本质上属于业主共同决定事项,应由业主大会或业主委员会决定,或由其委托物业服务企业处理。换言之,针对物业管理活动特别是小区其他居民的违法行为,业主和物业使用人享有向行政机关的投诉举报权,但在相邻关系不成立的前提下,行政机关的答复指向的是集体利益而非个人利益;即业主享有的共有和共同管理的权利,并不直接认定影响特定业主的自身合法权益,其投诉举报权不应径行转化为起诉权。因此,“私益—公益”标准对这一问题的结论,可能使一些本为团体诉讼乃至公益诉讼的请求“改头换面”进入一般性行政诉讼中,徒增审判压力。

2.将投诉举报人不服有利处理结果扩张解释为私人利益受损之情形

行政机关认定被投诉举报人违法并作出处理,投诉举报人不满行政处理结果的,依照“私益—公益”标准,也应认定存在利害关系。然而,一些裁判文书显示,法院绕过了这一标准,另辟蹊径地考察投诉举报人是否享有对被投诉举报人施加负担的请求权,并最终否定了利害关系。例如,当事人因医院伪造、篡改、销毁其病历资料向卫计委投诉举报。行政机关调查后对医院和涉事医生作出行政处罚。当事人对处罚结果不服,向区政府申请复议,并就予以维持的复议决定提起诉讼。生效裁判认为:“原告既不是被诉行政处罚决定的相对人,同时行政机关决定对被处罚人作出何种类的处罚,也未改变原告依法享有的权利义务关系。故原告与该行政处罚决定不具有行政法上的利害关系,原告不具有提起行政诉讼的主体资格。”[5]本文认为,被投诉举报人的行为得到了公权力主体的违法性评价,这一结果在事实上是有利于投诉举报人的。投诉举报人请求行政机关履行法定职责,本就希望后者对被投诉举报人的违法行为施加负担,作出合乎其期待的处理(作出处罚或加重处罚)。如果处理结果对其是不利的,其自身合法权益可能持续处于受损状态,存在进一步救济的必要;如果处理结果是有利的,很难认为其自身合法权益存在继续维护的必要,也就无需诉诸复议或诉讼。至于处罚种类和幅度的变动,既不影响行政机关法定职责履行完毕的事实,也不影响投诉举报人以处罚决定书、处理答复为证据通过民事诉讼获得救济。因此,很难证立投诉举报人在此情形下以维护自身合法权益为由获得原告资格。

(二)保护规范理论“水土不服”

2017年,第三巡回法庭审理的刘广明案首次适用保护规范理论,用以解决当事人的复议申请人资格问题。在刘广明案之后,一方面,学术研究针对保护规范理论、第三人原告资格等问题进行了更为细致的比较法梳理;另一方面,司法实践开始广泛关注并适用保护规范理论,判断利害关系人原告资格。有论者指出,在相对人理论得到普遍承认后,保护规范理论在德国最重要的实践场域便转移到行政诉讼中第三人的原告资格。[6]然而,不论是在德国还是理论继受国家,保护规范理论自诞生至今一直受到批评和质疑。除保护规范理论的共性局限外,保护规范理论在我国投诉举报类行政案件适用过程中还产生了新问题,不仅在理论适用上水土不服,还造成某些正当的、应受保护的利益被排除在外。

1.目的局限:与设计初衷背道而驰

在德国,保护规范理论仍能够通过对理论批判的反思和重构,而不断增强体系化和解释力,使得那些曾被旧保护规范理论所否认的第三人请求权渐次在新理论中获得确认。这种扩大主观公权利的目的导向尚可以在一定程度上消弭不确定性带来的影响,从而实现逻辑自洽。与之相反的是,保护规范理论被引入中国,并非旨在扩大对主观公权利的保护,而是解决困扰行政审判实践的“滥诉”问题,因此,该理论适用的实际效果反而对当事人依法行使行政诉权造成巨大障碍。在立案登记制的背景下,对“滥诉”现象予以适当控制当然是必要的,但也必须谨慎挑选合适的工具。而背离设计初衷适用保护规范理论,必然在外国法理论与国内法环境之间产生难以调和的张力,致使扩大行政诉讼原告资格的改革实效付诸东流。

2.技术局限:解释方法简单粗放

保护规范理论的革故鼎新,主要体现在保护规范解释方法的转变。依新保护规范理论,法规范的保护目的并非仅从个别规范,而是应从“整体的规范构造”“附近的规范结构”“制度性的框架条件”中得以查明。[7]对此,最高法院已在多个裁判文书中予以反复强调,[8]倡导整体解释的立场已经十分明显。但事实上,地方法院在审理投诉举报类行政案件的过程中,对于法规范目的的探求和解释方法的操作,仍然习惯从具有高度抽象性,甚至与实际规范内容不相契合的立法目的条款中,作过度简化的文义解释,便径直得出属于公共利益或反射利益的结论,进而否定原告资格或利害关系,鲜见围绕规范整体结构及其关联条文进行分析。这一问题似乎使保护规范理论倒退回旧版本,对原告资格乃至主观公权利的保护范围缩小到原水平。保护规范理论本质上仍属于法律解释问题,因此就要依赖细腻成熟且统一连贯的法律解释技术。[9]而教义学基础的瑕疵意味着大量基层法院法官很难在短期内实现保护规范的理解与运用,进而造成自由裁量权的滥用。

3.条件局限:规范依据若隐若现

保护规范理论的适用逻辑,要求当事人具备请求权基础,进而要求存在一个行政法实体规范作为行政行为的依据。无独有偶,在美国行政法上,起诉资格赋予了行政官员在作出行政行为时依据制定法有义务予以考虑的利益主体。[10]尽管主观公权利的概念要素已破除强制性客观法规范的要求,[11]同时信赖利益等裁判上值得保护的实质性利益也得到承认,[12]但规范依据的有无仍然是判断原告资格的重要因素。而在我国,立法机关在立法过程中还没有形成通过公法规范赋予公法权利的定型化观念与意识。[13]行政活动据以作出的实定法依据在许多情形下并不必然存在于保护规范理论所认可的规范当中。实践中,行政活动的依据不仅有法规范,还有通过“三定方案”、党政机关联合制定的规范性文件、上级机关的授权、行政指导、行政协议等方式确定的法定职责。因此,在实定法依据缺位的情况下,如果教条地援用保护规范理论,投诉举报人的诉求就难以转化为法律上保护的利益,就不能成为行政决定的考虑事项,也就失去了请求权基础;即便落入行政机关的职责范围,主观公权利的判断也存在困境,行政机关乃至法院可轻易将相应职责解释为反射利益,从主观上排除保护私益的目的。这必然导致大量不直接规定保护私人利益的规范都被解释为投诉举报人不享有主观公权利。[14]

总之,本文无意否定“私益—公益”标准或保护规范理论的学术价值,但上述分析显示,用其判断投诉举报人的起诉资格,无法在中国的司法场域内实现逻辑自洽。于此同时,源于司法实践的分析框架可能已经初具雏形,只是有待提炼和归纳。

三、投诉举报人原告资格的一般性与特殊性

我国行政诉讼原告的范围主要限定在私益受损之当事人,这恰恰体现出行政诉讼首先作为主观诉讼的性质和特征。在这一前提下,投诉举报人原告资格就不会偏离主观诉讼这一基本定位,更与客观诉讼、公益诉讼无关。因此,就没有理由脱离判断原告资格的一般标准而另起炉灶。[15]任何对投诉举报人原告资格认定标准的批判和创新,都应当回归传统的“利害关系”这一基础框架。这是投诉举报人原告资格的一般性要件。同时,投诉举报人与一般行政法律关系第三人(以下简称“第三人”)之间的差异,又预示着不能简单套用利害关系标准来判断。这就需要建构投诉举报人原告资格的特殊要件。总之,只有精准把握一般性和特殊性,才能对投诉举报人原告资格形成准确认知。

(一)一般性:“利害关系”标准的重申与具体化

根据《行政诉讼法》第25条第1款的规定,利害关系的认定,取决于合法权益要件和不利影响要件。判断投诉举报人的原告资格,应当对这两个要件进行契合投诉举报人特征的解释和具体化。

1.由 “合法权益”到“法定职责”的递进考察

事实上,无论是德国的保护规范理论、日本的“法律上保护的利益”标准,还是美国的“利益区间”标准(zone of interest),抑或是我国的“利害关系”标准,都指向利益范围的划定问题,即起诉人的哪些利益受法律保护。如果法院在审查原告资格时,超出这个利益范围,保护了不应当保护的利益,或达不到保护效果,不仅徒增审判任务,而且会因不同利益的当事人参与到行政过程中,给行政机关施加负担,造成法官通过司法手段干预甚至侵犯行政决策,破坏分权原则。[16]因此,对于那些无法直接判断是否由法律保护的利益,论者往往转而考察该利益是否属于行政行为作出时行政机关应予考虑的事项。[17]如果属于,也就是除法定权利外,行政机关作出行政行为时应予充分保障的利益,则意味着行政机关对该利益具有保护义务,而且构成一项法定义务。这种递进式的思考框架已为我国法院所运用,并在投诉举报类行政案件中被进一步具体化为对行政机关法定职责的审查。

需要说明的是,投诉举报类行政案件中的法定职责,与行政不作为案件中作为合法性审查对象的法定职责相比,性质和功能是存在差异的。在投诉举报类行政案件中,投诉举报人是行政机关处理行为的利害关系人而非相对人。此时,法定职责用作原告资格的认定标准之一,判断二者间利害关系。而在行政不作为案件中,行政相对人的存在省去了原告资格的判断流程,法定职责适用于受案范围和实体审理的判断。当然,司法实践中也出现了投诉举报人起诉行政不作为的情形。此时,法定职责就发挥着双重功能。

2.由 “法律主体不利影响”到“法律关系不利影响”的具体化

传统行政法中脱胎于司法审查的行政行为概念,所关注的也只是类似于原告的私人一方的合法权益。[18]不过,随着复效性行政行为愈加增多,行政活动不再拘泥于影响相对方的权利义务,而是涉及广泛利益主体的利益调整活动。其中,对不同私人利益的调整,就是对多个法律关系的调整,势必造成多元利害关系受到影响。一些原处于附属地位的第三人,在司法审查中获得了与行政相对人同等的诉讼地位,进而在关涉多方利益权衡的行政决策中获得平等对待。这种变化为原告资格的判断提供了新思路,使得利害关系不仅指向行政相对人,而且指向受行政行为影响的多边法律关系主体。如果行政行为导致某一个法律关系背后的权利义务发生变动,意味着该法律关系的各方主体之间存在法律争议和利益冲突,其合法权益都存在被行政机关侵害的可能性,则应当被赋予原告资格。据此,如果行政机关处理投诉举报的结果造成投诉举报人与被投诉举报人的权利义务发生变化,投诉举报人的合法权益可能受到侵害,其与具有法定职责的行政机关之间的利害关系应予承认。

(二)特殊性:投诉举报人与第三人的本质区别及其后果

在主观诉讼背景下,当事人向法院起诉,前提是其与行政机关之间存在法律争议。而在投诉举报类行政案件中,投诉举报人、被投诉举报人与行政机关构成了事实上的三边关系,投诉举报人与行政机关之间的法律争议以投诉举报人与被投诉举报人之间的法律争议为前提。前一项法律争议构成了行政诉讼中成熟原则的判断标准,确定了投诉举报人起诉的时间起点;后一项法律争议构成了当事人投诉举报的动机。在此三边关系中,投诉举报的完整过程表现为:首先,在“投诉举报人—被投诉举报人”一侧,被投诉举报人涉嫌违反行政法规范,导致投诉举报人与被投诉举报人之间产生法律争议;其次,在“投诉举报人—行政机关”一侧,投诉举报人向具有法定职责的行政机关投诉举报;再次,在“被投诉举报人—行政机关”一侧,行政机关对投诉举报作出处理。基于此,本文认为,投诉举报人与第三人的根本差异在于投诉举报人的主动性。换言之,投诉举报类行政案件都是由投诉举报行为引起的,而涉及第三人的行政诉讼一般是由于行政机关主动作出的行政行为引起的。在这一差异影响下,一方面,从目的看,投诉举报人原告资格的认定可能暗含着规范乃至限制诉权滥用之判断,同普遍赋予第三人原告资格那样旨在扩大诉权之目的存在显著差异;另一方面,从内容看,鉴于投诉举报人申请在先,行政机关处理在后,就要优先审查行政机关是否具有处理的职责,无职责则无救济(诉权);而在第三人的情形下,行政机关的处理是依法主动作出的,无需再作判断。

综上所述,本文将结合最高法院和北京市各级法院发布的未简单套用“私益—公益”标准或保护规范理论的裁判文书,尝试建构投诉举报人原告资格的“法定职责—不利影响”的基本分析框架。

四、“法定职责—不利影响”:投诉举报人原告资格认定标准的重构

(一)法定职责要件:行政机关对投诉举报承担受理和处理职责

在这个框架中,首先判断的是行政机关对投诉举报同时承担受理和处理职责。需要指出的是,尽管“私益—公益”标准和保护规范理论都隐含了对法定职责的判断,但实践中存在一定的误用。在该判断标准之下,凡行政机关履行职责,一般均倾向于认定其只在维护其主管行业领域的整体利益,而非投诉举报人的私人利益,因此不承认存在利害关系。本文不否认政府履职的公益性,但除非投诉举报的事项与法定职责完全无关,否则不得以行政机关履责的公益性径行否认投诉举报人的原告资格。值得一提的是,“法定职责”比“法律保护的利益”或者“保护规范”在判断上更具明确性和操作性,无需回溯庞杂的行政法规范,无需纠缠繁复的法律解释技术,也在某种程度上避免了对主观公权利的直接分析。

1.行政机关对投诉举报承担受理职责

确定行政机关对投诉举报承担受理职责,就是确定该机关的管辖权。行政机关的管辖权由职能、级别和地域管辖三部分构成。当事人的投诉举报只有同时满足这三种管辖范围,才能确定行政机关的法定职责。考虑到实践中职能管辖问题最为突出,且各系统对级别和地域管辖都有较为全面的规范储备,这里仅就职能管辖进行分析。

(1)职能管辖的认定依据。法规范的授权是职能管辖认定的主要依据。如果仅有对行政机关主管特定行业领域职责的笼统、抽象授权,尚不能确定职能管辖,还要结合投诉举报人的具体事由,寻找由该机关承担调查、处罚、强制措施等特定职权的具体规定。此外,根据《地方组织法》第59条和第66条的规定,上级行政机关对下级行政机关的授权、本级政府对其工作部门的授权,基于业务上的领导与被领导关系,也直接构成职能管辖的依据。各级编办制定的职能配置、内设机构和人员编制规定(“三定方案”),也被司法机关认可为法定职责的来源。[19]

(2)排除普通民事争议。职能管辖确定后,与法定职责无关的任何民事争议投诉举报均应被排除在外。换言之,除了法定的行政裁决外,行政机关不具有解决普通平等主体间民事争议的职责。对此,北京高院在不同案件中分别指出,平等主体间的争议属于普通民事争议,应交由司法机关解决,非行政机关职责。[20]之所以有一部分法律争议诉诸行政机关调处,是因为随着行政权的扩张,政府对市场的监管随之强化,行政机关附随承担了部分民事争议的调处和解决职能,从而构成了行政机关的法定职责。也只有在这种情况下,行政机关介入才涉及当事人公法权益的变动,从而进入到行政法上利害关系的判断当中。

2.行政机关对投诉举报承担处理职责

行政机关对投诉举报承担处理职责,即要求投诉举报行为本身具有明确的规范依据,这应当从以下两方面来认定:

(1)法规范设定了投诉举报的渠道和途径。如果法规范没有对违法行为提供投诉举报的渠道和途径,也就不存在处理相关投诉举报的职责。理由是:一方面,只有法规范就特定行政领域面向特定主体专门设立了投诉的渠道和途径,才意味着处理投诉举报是法定职责,受到行政机关认可和保护;其合法权益因行政机关处理投诉举报产生损害时,才有进入司法救济的必要。另一方面,行政法上投诉举报的功能定位,已从监督公权力逐渐转向弥补行政机关执法能力缺口。监督的对象不再限于国家机关及其工作人员的违法失职行为,而是扩展到所有市场主体的违法行为。但是否启动处理程序,原则上由行政机关进行合义务的裁量。[21]考虑到特定行业领域违法行为在显著性、技术性、专业性和社会危害性等因素上的不同,行政机关往往享有是否设立投诉举报机制的决定权。只要现行法体系中规定了提起投诉举报的渠道和途径,不论位阶如何,应被视为存在规范依据。相反,如果投诉举报针对的行政机关尚未建立该制度,只能认为在现行法秩序下,相关行政管理领域尚无建立正式监督机制的必要,或存在其他形式的监督途径。对此,法院应当尊重。例如,北京高院根据《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》第33条之规定作出裁判:“金融监管部门对网络借贷信息中介机构的日常监管职责,不包括受理投诉举报并就投诉举报内容进行查处。”[22]

(2)行政机关直接承担处理职责。近年来,为了加快职能转变,减轻投诉举报对行政机关日常工作的压力,一些行业主管部门探索将投诉举报的处理职责交由行业协会乃至市场主体承担。如在法律服务业,《司法部关于加强律师违法违规行为投诉处理工作的通知》规定,对律师事务所和律师的首次投诉原则上由律师协会受理;在金融业,《银行业保险业消费投诉处理管理办法》和《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》规定,金融机构履行金融消费投诉处理主体责任,监管机构只承担监督、转交等责任。在这种情况下,就难以直接认定投诉举报处理属于行政机关的职责。

(二)不利影响要件:行政机关的处理结果对投诉举报人的利益造成不利影响

在不利影响要件中,要判断行政机关就投诉举报的处理结果,经由投诉举报人与被投诉举报人之间的法律争议,是否对投诉举报人的利益造成不利影响。实际上,只有当行政机关作出处理决定,与被投诉举报人之间形成了行政法律关系,并对投诉举报人与被投诉举报人之间的法律争议造成不利影响时,处理结果才能间接传导到投诉举报人,这时行政机关与投诉举报人之间的利害关系才是成立的。相反,如果投诉举报不是以具体的法律争议为基础,那么行政机关对投诉举报的处理结果仅及于被投诉举报人,就不会影响其他主体的利益,或只是产生反射效果,因此,对投诉举报人的权利义务没有不利影响,也就不存在诉诸法院进行救济的必要性。因此,在不利影响要件中,应当优先判断法律争议是否存在。

1.投诉举报人与被投诉举报人之间就投诉举报事项存在法律争议

此处所称法律争议,是指投诉举报人与被投诉举报人处于同一法律关系中,前者主张后者的违法行为使其人身关系或财产关系发生变动的情形。因此,并非二者间产生的所有法律争议都满足法律关系要件。何种类型的法律争议可以最终落入到原告资格的判断中,需要限定条件。

(1)投诉举报人与被投诉举报人处于同一法律关系中。只有当投诉举报人与被投诉举报人处于同一法律关系中,才有可能使一方行为引起另一方权利义务的变动。这里的“同一法律关系”,既包括同一个单一法律关系,又包括同一个复合法律关系。前者主要指因订立合同或者侵权行为产生民事法律关系,如消费者向经营者购买产品或接受有偿服务;后者主要指二者就同一行政任务分别与行政机关产生行政法律关系,相互之间存在竞争关系。例如,法规范设定了排他性行政许可,许可申请人不服许可行为从而产生法律争议;政府采购中,其他投标人因质疑中标人资格产生法律争议。[23]在同一法律关系条件的限定下,旨在维护公共利益或他人合法权益的投诉举报人,与被投诉举报人之间没有法律关系提供支撑,行政机关对被投诉举报人的处理无论如何也不会影响到这一类投诉举报人,故实践中所谓“公益投诉人”“公益举报人”并无原告资格。

(2)法律争议可能因被投诉举报人违反行政法规范而产生。公权力介入平等主体间利益调整的条件,一是投诉举报人与被投诉举报人之间存在法律争议,二是该法律争议可能源于被投诉举报人违反行政法规范。换言之,之所以部分民事争议仍然以这种特殊形式进入行政诉讼,是因为行政法规范对民事法律关系中相对弱势且无法通过私力解决争议的一方(如消费者、中小投资者、竞争权人等)提供了倾斜性保护。这种倾斜性保护体现为立法者将原属于私法中的违约责任或侵权责任等民法保护机制上升为行政保护机制,从而为另一方设定了更高的注意义务。如产品必须符合国家强制标准、金融机构不得违规开展融资业务等等。当违反该行政法义务时,即可能引发行政机关履行监管职责。当然,行政机关履行监管职责(如实施行政处罚)并不能排除当事人承担相应的民事责任。需要注意的是,投诉举报人在主张权利时,只需要证明法律争议可能因行政违法行为而产生即可。

(3)法律争议限于投诉举报事项。如果投诉举报的目的是解决当事人间的其他争议,而非维护投诉举报事项所涉权益,则不存在本案需要保护的利益。例如,北京一中院认为:“购房资格核验行为是政府对房地产市场的一种调控行为,不考虑购房人是否与第三方存在房屋买卖的民事纠纷。第三方与购房人之间如果存在房屋买卖纠纷……不能作为主张与购房资格审核行为具有利害关系的依据。”[24]

(4)投诉举报人在投诉举报事项中享有单独的利益。当事人以自身合法权益受到侵害为由提出投诉举报,却不具有与投诉举报事项相关的决定权或参与权,则无法对外主张权利。其不属于法律争议的当事人,更无权要求行政机关履行法定职责。前文已及,此种情形无法认定投诉举报人的原告资格,但“私益—公益”标准无法解决这个问题。举例而言,投诉举报人为小区业主,要求主管部门对物业公司违法行为予以处罚,终止其服务,并由主管部门指导业主选聘新的物业公司。北京一中院认为:“上述问题属于由小区业主共同决定事项范畴。房管局对该事项进行处理,系出于维护小区业主的共同利益。上诉人作为业主享有的权利是小区所有业主均享有的权益,不能作为上诉人请求房管局履行对物业公司进行监管职责的权利依据,其与请求房管局履行职责之间不具有法律上的利害关系,不具备提起本案诉讼的原告主体资格。”[25]这一裁判结论的主要的法理依据在于,根据《物权法》第76条规定,选聘和解聘物业服务企业或其他管理人,属于业主共同决定事项,应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。即便业主主张物业公司的行为侵害自身合法权益并提出投诉举报,但仍属于集体利益而非个人利益的考量范围。具体到法律关系的角度,物业服务合同是由业主大会授权业主委员会签订,全体业主承担权利和义务。单个业主不能构成合同的主体,不具备变动该合同的决定权。因此,主管部门的调查处理结果对投诉举报人的影响是有限的,难以认定利害关系。

2.行政机关的处理结果对该法律争议中投诉举报人的利益造成不利影响

在引进保护规范理论后,尽管法院不再特别关注私人权益“是否受到损害”或“是否有受到损害的现实可能性”,但“不利影响”蕴含的法理依然存在利用的价值。对不利影响的认定,应当从以下两点展开:

(1)行政机关不作为或未认定投诉举报事项违法,构成不利影响。一个理性的投诉举报人提起行政诉讼,目的无外乎是实现法律争议的实质性解决。具体来说,面对投诉举报人提供的违法证据线索,如果行政机关不作为或未认定投诉举报事项违法(如不予受理、不予立案、不予处罚、不予撤销行政许可、不予废标并重新招标等等),意味着投诉举报人将无法以行政机关的处理决定推动自身所涉纠纷的最终解决,其自身合法权益仍将处于不确定状态。应当说,这对于投诉举报人权利义务的影响是直观的、持续的、不利的。投诉举报人据此提起行政诉讼,请求行政机关履行法定职责(如作成处罚),具有原告资格。例如,当事人就自购商品房存在开发商未经竣工验收便交付使用的问题向开发区管委会投诉举报。行政机关认为投诉举报属实,但考虑到开发商于交付后组织了竣工验收,达不到应当处罚的程度,决定不予处罚。当事人不服该处理结果,逐级提起复议和诉讼。最高法院肯定了投诉举报人的原告资格。[26]

(2)行政机关认定投诉举报事项违法且作出处理决定,不构成不利影响。一般来讲,被投诉举报人的行为一旦定性为违法并受处理,行政机关的答复就被视为已适当履行相应职责。前文提到,如果投诉举报人不服处理结果,请求行政机关继续或重新履行法定职责的(如请求加重处罚),无论行政机关是否继续或重新作出处理,以及法院是否要求行政机关继续或重新作出处理,都无法改变投诉举报人的合法权益已经恢复到初始状态的客观事实,也不会影响其通过其他法定救济途径解决民事争议。至于对被投诉举报人处罚的数额多寡和程度强弱,属于行政裁量的范围。投诉举报人既然选择投诉制度,亦应尊重行政机关的自由裁量权。以报复等非理性目的起诉的,不享有申请法院作出本案裁判的诉权。前文中法院对冯澄澄案的意见,正是此理。再如,当事人因不满司法鉴定中心的伤情鉴定结果向司法厅投诉举报。行政机关调查后对司法鉴定中心违规开展业务进行了处罚。当事人不服处罚结果而提起诉讼。最高法院也基于同样理由否定了投诉举报人的原告资格。[27]

结语

我国行政诉讼制度建立三十年来,积累了大量而丰富的审判经验。面对立案登记制后投诉举报类行政案件爆发式增长的窘境,理论和实践加强了对原告资格域外方案的借鉴甚至移植,却也忽视了植根于本土司法环境而析出的制度理性。而后者尚待发掘和提炼的逻辑与理性,具有解决一定实际问题的解释力。作为行政诉讼法的基础课题,原告资格是不仅仅是法教义层面的,而且也是法政策层面的,处于不断调整变化之中。但无论如何,解决这一问题的关键,还在于回归到“利害关系”这一基本共识上。本文所建构的投诉举报人原告资格“法定职责—不利影响”分析框架,正是这样一种尝试。


注释

[1]刘广明诉张家港市人民政府行政复议案,最高人民法院(2017)最高法行申169号行政裁定书。

[2]蔡小雪:《〈产品质量法〉的修改与适用》,载最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判参考》2001年第2辑(总第3辑),法律出版社2002年版,第97-99页。

[3]《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》([2013]行他字第14号)。

[4]李卫诉北京市海淀区房屋管理局和北京市海淀区人民政府行政答复及行政复议决定案,北京市第一中级人民法院(2019)京01行终1258号行政裁定书。

[5]冯澄澄诉北京市朝阳区卫计委行政处罚、北京市朝阳区人民政府行政复议决定案,北京市朝阳区人民法院(2018)京0105行初347号行政裁定书;北京市第三中级人民法院(2018)京03行终919号行政裁定书。

[6]参见赵宏:《保护规范理论的历史嬗变与适用问题》,载《法学家》2019年第2期,第8页;赵宏:《保护规范理论在举报投诉人原告资格中的适用》,载《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2018年第5期,第10页。

[7][德]哈特穆特·鲍尔:《新旧保护规范论》,王世杰译,载《财经法学》2019年第1期,第102页。

[8]最高人民法院(2017)最高法行申169号行政裁定书、最高人民法院(2019)最高法行申293号行政裁定书。

[9]赵宏:《法律关系取代行政行为的可能与困局》,载《法学家》2015年第3期,第42页。

[10][美]理查德·B. 斯图尔特:《美国行政法的重构》,沈岿译,商务印书馆2011年版,第101页。

[11]参见赵宏:《主观公权利的历史嬗变与当代价值》,载《法学家》2015年第3期,第5页。

[12][日]盐野宏:《行政救济法》,杨建顺译,法律出版社2008年版,第86页。

[13]霍振宇:《举报投诉人行政诉讼原告资格探讨——兼论行政诉讼原告资格的判断方法》,载《法律适用》2019年第6期,第109页。

[14]成协中:《保护规范理论适用批判论》,载《中外法学》2020年第1期,第100页。

[15]同前注[13],霍振宇文,第110页。

[16]参见[美]理查德·J. 皮尔斯著:《行政法》第三卷,苏苗罕译,中国人民大学出版社2016年版,第1181页。

[17]同前注[10],[美]理查德·B. 斯图尔特书,第101页;同前注[12],[日]盐野宏书,第93页;沈岿:《行政诉讼原告资格:司法裁量的空间与限度》,载《中外法学》2004年第2期,第186页;王贵松:《行政法上利害关系的判断基准——黄陆军等人不服金华市工商局工商登记行政复议案评析》,载《交大法学》2016年第3期,第175页。

[18]王贵松:《作为利害调整法的行政法》,载《中国法学》2019年第2期,第100页。

[19]范根生诉浙江省嘉善县人民政府环保行政复议案,《最高人民法院公报》2014年第10期,第14-16页。

[20]杨晓文诉北京市西城区城管局行政处罚违法以及要求履行法定职责案,北京市高级人民法院(2018)京行申80号行政裁定书;北京市石景山区食品药品监督管理局与逯成栋其他再审审查与审判监督案,北京市高级人民法院(2018)京行申810号行政裁定书。

[21]林昱梅:《论行政法上人民举发之制度与救济机制》,载《月旦法学杂志》第204期,第60页。

[22]华诚公司诉银保监会行政复议决定案,北京市高级人民法院(2019)京行终878号行政裁定书。相似的案例,参见郑敏杰诉国家保密局不履行法定职责案,北京市高级人民法院(2018)京行终3186号行政裁定书。

[23]北京北辰亚奥科技有限公司不服中华人民共和国财政部投诉事项处理决定案,载《中国审判案例要览(2007年行政审判案例卷)》,中国人民大学出版社2008年版,第412页;上海辉慈医疗器械有限公司诉崇明县财政局行政决定案,上海市第二中级人民法院(2013)沪二中行终字第188号行政判决书。

[24]李鹏飞诉北京市住房和城乡建设委员会购房资格审批案,北京市第一中级人民法院(2018)京01行终929号行政裁定书。

[25]刘英学与北京市海淀区房屋管理局履行法定职责案,北京市第一中级人民法院(2018)京01行终660号行政裁定书。

[26]潘彦斌诉甘肃省兰州经开区建设局不履行建设监管职责案,最高人民法院(2017)最高法行申7358号行政裁定书。

[27]舒玉萍诉广东省司法厅行政处罚决定案,最高人民法院(2017)最高法行申4924号行政裁定书。 


作者简介:周雷,北京大学法学院博士研究生。

文章来源:《当代法学》2021年第3期。

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